"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

рассматривается заявление ЖСК "Инициатива плюс" о признании недействительными результатов аукциона в части продажи иным организациям земельных участков, на которые ранее кооперативу были выданы акты их выбора.
Накануне вступления в силу с 1 октября 2005 г. изменений в ЗК РФ, четко устанавливающих обязательность проведения аукционов по продаже земельных участков или права их аренды для жилищного строительства, органами местного самоуправления в соответствии с ранее действовавшим законодательством было принято значительное количество решений о предварительном согласовании места размещения объекта. Это впоследствии дало возможность предоставлять указанные земельные участки без проведения аукционов.
Так, в Новосибирске по состоянию на 1 октября 2005 г. было издано 198 распоряжений мэра о предварительном согласовании выбора земельного участка под жилищное строительство. Причем массовый характер издание таких актов приняло 29 и 30 сентября 2005 г. В отношении ряда строительных фирм приняты решения о предварительном согласовании нескольких земельных участков для строительства (площадь некоторых превышала 10 га). Аналогичная ситуация имела место в Омске, где с 22 по 30 сентября 2005 г. было предоставлено несколько десятков земельных участков без торгов. В настоящее время прокурорам названных регионов поручено дополнительно разобраться в данном вопросе и при наличии оснований внести документы прокурорского реагирования.
Негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой области оказывают действия чиновников по созданию препятствий гражданам и юридическим лицам в получении земельных участков для строительства. Именно с целью предупреждения и пресечения фактов нарушений хозяйствующих субъектов Генеральным прокурором РФ 17 августа 2005 г. издан Приказ N 29 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности".
Прокурорские проверки показали, что заявки претендентов на получение земельных участков для строительства жилья рассматриваются с нарушением установленных сроков; не проводится инженерное обустройство территорий, предназначенных для жилищного строительства; застройщикам не предоставляются льготы по налогообложению. Население не информируется о передаче земельных участков в аренду. Имеются случаи необоснованного расширения перечня документов, предоставляемых заявителем для участия в аукционе. Такие нарушения выявлены в Архангельской, Волгоградской, Мурманской, Новосибирской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Тамбовской, Челябинской областях, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Пермском, Ставропольском краях <1>.
--------------------------------
<1> Генеральная прокуратура Российской Федерации. Справка об итогах проверки исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использование и осуществление на них строительства // http://www.rost.ru/official/2006/04/030000_2836.shtml.
5. На фоне приведенных выше массовых коррупционных нарушений земельного законодательства начиная с 2008 года можно фиксировать уникальную для России новую тенденцию - расширение сферы действия добровольных аукционов по продаже земельных участков. Как мы уже отмечали выше, в обязательном порядке аукционы проводятся только для жилищного строительства и проводят их в основном органы местного самоуправления. В рамках же новой земельной политики проводятся аукционы по продаже федеральных земель, что является наглядным призывом региональным и местным властям о расширении такой добровольной сферы на своем уровне.
Приведем лишь несколько весьма показательных иллюстраций выдвинутому тезису. Так, 27 мая 2008 г. состоялся аукцион по продаже недвижимости Минобороны России на Рублевском шоссе и Левобережной улице Москвы. Как сообщило РИА "Новости", на продажу выставлялся комплекс высвобождаемого недвижимого военного имущества - сооружения военного городка, расположенного на Рублевском шоссе, дом 151, на улице Левобережная, дом 6 а, и земельный участок площадью 28,403 тыс. кв. м. Начальная цена первого лота составляла 1,140 млрд. руб., второго - 2,596 млрд. руб. Организатором был Российский фонд федерального имущества <1>. В итоге Министерство обороны РФ получило около 4 млрд. руб., пообещав выставить на торги еще 50 земельных участков, закрепленных за ним.
--------------------------------
<1> http://www.g2p.ru/publications/index.php?opn=52204∂=1
Другой вариант таких добровольных аукционов предложили депутаты Законодательного Собрания Ростовской области. В июне 2008 года они утвердили Порядок проведения конкурсов по передаче в аренду земельных участков для размещения игорной зоны "Азов-Сити", причем на первом этапе освоения игорной зоны планируется выставить на торги несколько лотов общей площадью 24 га. В целях создания условий для освоения игорной зоны запланирована прокладка автомобильных дорог и коммуникаций <1>.
--------------------------------
<1> См.: Поволоцкая И. Игорная зона распродается // Российская газета. 2008. 10 июня.
Расширяется действие гражданско-правового механизма приобретения других природных ресурсов. Так, в конце декабря 2007 года по результатам торгов были переданы в аренду лесные участки общей площадью 990 га в Подмосковье, в районе Рублевки и Истринского водохранилища. Правда, выручка с торгов составила незначительную сумму - 122 млн. руб., и было начато расследование <1>.
--------------------------------
<1> См.: Грицюк М. Отменят ли рублевские торги? // Там же. 10 апреля.
Наконец, весьма интересным является новый технический подход к рассматриваемому вопросу - проведение интерактивных торгов. Так, в марте 2008 года в Калининграде прошли торги, в которых виртуально (в помощью технической аппаратуры и сети Интернет) принимали участие предприниматели Москвы, Санкт-Петербурга и Калининграда. На аукцион были выставлены земельные участки под застройку жилыми многоквартирными домами в инвестиционно привлекательных районах Калининграда. В результате начальная цена была превышена в семь раз <1>. Указанные тенденции еще ждут своего дальнейшего исследования и осмысления. Однако очевидно, что проникновение гражданско-правовых механизмов в земельные отношения позволяет говорить о начале нового этапа земельной реформы.
--------------------------------
<1> См.: Башканова В. Москва устроила торги в Калининграде // Там же. 23 марта.
Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов.
1. Изучение процедуры торгов по продаже земельных участков для строительства показывает, что по отношению к общей процедуре проведения торгов по ГК РФ правовое регулирование земельных торгов содержит ряд специальных правил: земельный участок императивно предоставляется по итогам открытых аукционов только для жилищного строительства и комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Для всех остальных видов строительства законодатель оставляет органам публичной власти возможность выбора: проводить торги в любой форме (открытый или закрытый аукцион, конкурс) либо предоставлять участки в аренду по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. В большинстве случаев органы публичной власти выбирают последний вариант.
2. По итогам конкурса или аукциона земельные участки могут быть переданы только в собственность либо в аренду. Возможность или обязательность проведения посредством торгов иных сделок с земельными участками ГК РФ и ЗК РФ не предусматривают. Выставляемые на торги земельные участки по своему целевому назначению и разрешенному использованию могут быть предназначены как для предпринимательских (строительство магазина), так и для потребительских (индивидуальное жилищное строительство) целей.
3. Новейшей тенденцией гражданско-правового регулирования процедуры земельных торгов является расширение сферы их применения, а также установление определенного сочетания императивных и диспозитивных норм, регламентирующих такие торги. Если с 1 октября 2005 г. открытые аукционы стали обязательны для предоставления земельного участка для жилищного строительства, то впоследствии органам местного самоуправления диспозитивно разрешили предоставлять земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства и по договору о развитии застроенной территории (причем оба последних варианта оставлены на их усмотрение).
4. Нуждается в дальнейшем исследовании юридическая природа договора о развитии застроенных территорий, обладающая рядом признаков договора строительного подряда, но имеющая и ряд существенных отличий.
§ 3. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ,
НЕ СВЯЗАННЫХ СО СТРОИТЕЛЬСТВОМ
Земельное законодательство советского периода и первых лет реформ проводило четкую классификацию целей предоставления земельных участков, различая предоставление земель "для нужд сельского хозяйства" и "для несельскохозяйственных нужд" (статьи 15 - 16 ЗК РСФСР 1970 года).
Действующий ЗК РФ (ст. 30) отошел от этого подхода, различая две процедуры предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности в частную: для строительства (с предварительным согласованием места размещения объекта либо без предварительного согласования), а также для целей, не связанных со строительством.
Провести исчерпывающую классификацию целей, не связанных со строительством, затруднительно ввиду их большого разнообразия. Вместе с тем заметим, что цели, не связанные со строительством, присутствуют в рамках всех категорий земель (кроме земель запаса, которые не предоставляются никому и ни для каких целей). Соответственно выглядит это так:
1) земли сельскохозяйственного назначения. Включают две составные части (субкатегории): сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья. Любое разрешенное использование сельскохозяйственных угодий - это и есть "цели, не связанные со строительством". На несельскохозяйственных угодьях могут возводиться отдельные здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Кроме того, в составе данной субкатегории внутрихозяйственные дороги, коммуникации, лесные насаждения и т.д.
Следовательно, большая часть категории земель сельскохозяйственного назначения - это типичный пример "целей, не связанных со строительством". Порядок их предоставления в собственность гражданам и юридическим лицам из публичной собственности на торгах либо без проведения таковых предусмотрен Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов. Большая часть площади земель населенных пунктов предназначена для различных видов застройки: жилой, общественно-деловой, промышленной и т.д. В то же время на территории практически любого населенного пункта существуют рекреационные зоны, земли общего пользования, городские леса, особо охраняемые природные территории и т.д., т.е. территории, по определению не подлежащие застройке <1>;
--------------------------------
<1> Об особенностях градостроительного зонирования и землепользования в отдельных территориальных зонах см. подробнее: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М., 2008. С. 325 - 385.
3) земли промышленности и иного специального назначения. В составе данной категории земель четко различаются семь субкатегорий: земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения. В рамках указанных субкатегорий различается степень доминирования строительного и не строительного использования территории: если земли промышленности практически полностью предназначены для застройки, то, например, земли обороны и безопасности по большей части не застроены (военные полигоны). Различна и оборотоспособность земель в составе разных субкатегорий, а также возможность их предоставления гражданам и юридическим лицам для "целей, не связанных со строительством". Не пытаясь в подробностях анализировать правовой режим данной категории земель (поскольку это уже сделано в трудах А.С. Трифонова) <1>, обратим внимание лишь на один аспект данной проблемы: земельные участки из состава земель транспорта, лесной промышленности и т.д. могут предоставляться гражданам для ведения сельскохозяйственного производства в безвозмездное срочное пользование как служебные земельные наделы;
--------------------------------
<1> См.: Трифонов А.С. Правовой режим земель промышленности. М., 2007.
4) земли особо охраняемых территорий и объектов. В большинстве своем на их территории любая застройка запрещена. Есть и исключения из данного правила. Например, в границах национального парка может быть выделена зона обслуживания посетителей, разрешенное использование которой предполагает размещение "мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей" (п. 1 ст. 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях") <1>. Но подобные исключения лишь подтверждают правило - большая часть этой категории земель используется "для целей, не связанных со строительством";
--------------------------------
<1> См. также: Кузнецов Д. О новеллах законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в национальных парках // Хозяйство и право. 2007. N 6. С. 65 - 67.
5) земли лесного фонда. На этих землях согласно статьям 13, 14 ЛК РФ допускается строительство объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры (лесных складов, объектов переработки заготовленной древесины и т.д.). Кроме того, ст. 21 ЛК РФ устанавливает, что строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются для: осуществления работ по геологическому изучению недр; разработки месторождений полезных ископаемых; использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработки древесины и иных лесных ресурсов; осуществления рекреационной деятельности; осуществления религиозной деятельности. Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях иных категорий, на которых расположены леса, допускаются в случаях, определенных другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих земель.
Вместе с тем практика ведения лесного хозяйства показывает