"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

вынуждены обратиться в администрацию города для определения таких условий, что повлечет их хождения по привычному кругу предварительного согласования места размещения объекта.
Более грубого нарушения требований закона трудно придумать. Именно поэтому в торгах предприниматели не приняли активного участия, а на участок площадью 70 га по улице Родниковой в Советском районе по этой причине вообще не было подано ни одной заявки. Противозаконность подобного подхода со стороны муниципальных чиновников прямо вытекает из норм действующего законодательства, в том числе:
а) согласно п. 4 ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется после проведения работ по формированию земельного участка: осуществления государственного кадастрового учета такого земельного участка; определения разрешенного использования земельного участка; определения технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение; принятия решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикации сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Следовательно, только после выполнения указанных условий появляется сама возможность непосредственного проведения торгов;
б) в соответствии с ч. 9 ст. 48 ГрадК РФ "орган местного самоуправления не позднее чем за тридцать дней до дня проведения соответствующих торгов... предоставляет заинтересованным лицам технические условия присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающие максимальную нагрузку, срок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, информацию о плате за подключение, а также о плате за технологическое присоединение к электрическим сетям".
2. В Постановлении КС РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" абзац второй ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" был признан не соответствующим Конституции РФ. До недавнего времени названный Закон разрешал регистрацию (прописку) в жилом доме на дачном участке, а на садовом - запрещал. Конституционный Суд РФ уравнял в правах садоводов и дачников. С момента вступления в силу названного Постановления граждане для регистрации в жилом доме на садовом участке вправе обратиться в суд общей юрисдикции по месту нахождения дома с заявлением об установлении юридического факта о признании его пригодным для постоянного проживания. Однако такая регистрация возможна только в дачных или садовых домах, расположенных в пределах населенного пункта (следовательно, сами заявители, садовый домик которых находится в пригороде Краснодара, от выигранного дела ничего не получили).
Указанное решение Конституционного Суда РФ означает, что теперь на любом дачном или садовом участке в границах населенного пункта можно построить жилой дом и зарегистрироваться (прописаться) там как по основному месту жительства. Соответственно гражданин получает земельный участок, обладающий всеми признаками участка для индивидуального жилищного строительства, по льготной процедуре. Это повлечет, с одной стороны, массовый спрос на садовые земельные участки (особенно в Подмосковье) и рост цен на них; различного рода коррупционные схемы, направленные на признание пригородных садовых и дачных массивов поселками (населенными пунктами); массовое предоставление незастроенных территорий населенных пунктов не под индивидуальное жилищное строительство (коттеджные поселки), а для "садоводства".
Более того, в ст. 33 ЗК РФ предусматриваются предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность, в том числе для ведения садоводства, дачного строительства и индивидуального жилищного строительства. Однако никаких предельных размеров для предоставления в этих целях земельных участков в аренду земельное законодательство не устанавливает. (Такие предельные размеры должны быть установлены градостроительными регламентами - содержательной частью муниципального правового акта - правил землепользования и застройки. Но такие акты мало где приняты, и саботаж их разработки местными чиновниками - тема отдельного исследования.) Принципиально важным же здесь является то, что под такое "садоводство" могут быть предоставлены в аренду земельные участки размером 20 - 25 соток и более. После строительства на них "садовых домиков" (коттеджей) гражданин имеет право выкупить такой участок в собственность по фиксированной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ. Причем в свете дела Т.В. Близинской, когда Конституционный Суд РФ разъяснил недопустимость уменьшения приватизируемого гражданином земельного участка, выкупаемый участок также нельзя будет уменьшить по размеру. Следовательно, в рамках такой схемы никакие торги не нужны, и даже рассмотренная выше проблема земельного рейдерства здесь не помеха. Выход из этой ситуации видится один: распространить правила ст. 33 ЗК РФ о предельных размерах земельных участков не только на случаи их первичного предоставления из публичной собственности в частную, но и на случаи аренды. Пока же подобные нормы вынуждены принимать органы местного самоуправления, выходя тем самым за пределы своей компетенции <1>.
--------------------------------
<1> См., например: п. 3.1 решения Великолукской городской Думы от 27 сентября 2006 г. N 75 "Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков на территории муниципального образования "Город Великие Луки".
Частным фрагментом описанной выше проблемы является тот факт, что согласно п. 2.2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ "собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков - до или после дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации". Заметим, что "объекты незавершенного строительства" (как в п. 1 ст. 130 ГК РФ, перечисляющем в том числе недвижимые вещи) в данном случае не упоминаются, и потому такая процедура выкупа возможна лишь в отношении достроенного дома.
Более локальным аспектом данной проблемы является отсутствие в земельном законодательстве ограничений по количеству земельных участков, которые гражданин может получить для индивидуального жилищного строительства. Другими словами, гражданин может получить в аренду без проведения торгов несколько земельных участков для индивидуального жилищного строительства, построить жилые дома, приватизировать такие участки и продать единый объект недвижимости в целом. При этом он не обязан регистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя. Справедливость такого подхода (а точнее, отсутствия для него законодательных ограничений) вызывает у нас ряд сомнений. Причем дело тут не в том, что гражданин получит от этой операции некий доход, а в ограниченности земельных ресурсов любого населенного пункта и возможности создания условий для коррупции. Следовательно, предлагаем закрепить в ЗК РФ норму, допускающую получение в аренду без торгов только одного земельного участка для индивидуального жилищного строительства (на торгах - без каких-либо ограничений). Данная мера позволит создать дополнительные гарантии реализации прав на земельные участки для мало- и среднеобеспеченных категорий городского населения.
3. В декабре 2004 года в ЗК РФ были внесены изменения, предписывавшие органам публичной власти с 1 октября 2005 г. предоставлять земельные участки для жилищного (многоквартирного) строительства только на открытых аукционах. У этой меры сразу же появились сторонники и противники.
Противники данной реформы заявляли, что проведение торгов увеличивает стоимость земельного участка и ведет к удорожанию стоимости всего строительства, ложась дополнительным бременем на граждан-дольщиков. В свою очередь, это затрудняет доступ граждан к приобретению жилья в рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". "Радикальные" противники реформы требуют отмены торгов вообще, а "умеренные" предлагают заменить аукционы конкурсами <1> (умалчивая при этом о существующей практике побед на таких конкурсах дружественных местной администрации лиц). Представители алтайских застройщиков даже уверяли, что за 2005 - 2008 гг. в Алтайском крае проведено всего четыре аукциона и из-за отсутствия земельных участков застройщики сегодня не проектируют жилье на 2009 и 2010 годы. Их предложения, по сути, сводятся к тому, чтобы разрешить субъектам Российской Федерации принимать свои, отличные от федеральных, правила, позволяющие отменить аукционы и вернуться к старой схеме предварительного согласования места размещения объекта <2>.
--------------------------------
<1> См.: Клименко О.А. Отдельные проблемные вопросы действующего земельного законодательства // http://www.sfr.krd.ru.
<2> См.: Иконникова Я. Земля - застройщикам // Российская газета. 2008. 27 марта.
Действительно, во всех этих рассуждениях присутствует определенная доля как правды, так и лукавства. Дело в том, что в рамках отработанных в 1990-х годах коррупционных схем при проведении процедуры предварительного согласования места размещения объекта относительно небольшие суммы переходили от организаций-застройщиков муниципальным чиновникам за подписание необходимых документов и согласований.
При проведении же торгов (когда участок уже сформирован местной администрацией) расходы на получение участка действительно увеличатся. Однако вырученные в ходе торгов суммы поступят в местный бюджет. В настоящий момент они "растворяются" в общебюджетных доходах местного бюджета, хотя уже давно назрела необходимость изменения бюджетного законодательства и создания целевого бюджетного фонда, позволяющего расходовать полученные средства на формирование новых земельных участков (например, под многоквартирными домами - в целях увеличения поступлений в местный бюджет от взимания земельного налога) и проведение торгов.
Но даже при сегодняшней ситуации включения вырученных средств в состав местного бюджета на общебюджетные нужды такие денежные суммы могут использоваться на социальные программы, озеленение, благоустройство территорий и иные расходные статьи местного бюджета. Другими словами, данные средства будут так или иначе использованы в интересах населения муниципального образования, а не потребления отдельного чиновника.
Данный подход вполне корреспондирует и с предложениями Президента РФ Д.А. Медведева, объявившего о создании национального плана действий против коррупции. Необходимость такой меры объясняется тем, что борьба с коррупцией требует не точечных мер, а целого их комплекса. Поэтому, как отмечал в одном из своих выступлений Д.А. Медведев, "речь идет об атмосфере в обществе: мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без этого ничего не выйдет" <1>. Думается, что рассматриваемая реформа является одним из самых серьезных ударов по коррупции в сфере земельных и градостроительных отношений.
--------------------------------
<1> http://www.lenta.ru/news/2008/05/19/corrupt/
4. Изложенный выше тезис как нельзя лучше подтверждают материалы правоприменительной практики. Так, по сведениям Генеральной прокуратуры РФ, в стране повсеместно игнорируются требования Земельного кодекса РФ об обязательном проведении аукционов по продаже земельных участков либо права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства. В некоторых регионах (Волгоградской, Курганской, Омской и Рязанской областях) земельные участки после вступления в силу изменений в ЗК РФ на аукционах вообще не продавались. В Астраханской, Владимирской, Московской, Новгородской, Саратовской, Тульской, Ярославской областях, Чувашской Республике, Республиках Ингушетия и Тыва, Пермском крае и других регионах имели место факты продажи земельных участков для строительства без аукционов.
Органами прокуратуры Новосибирской области по фактам предоставления земельных участков для строительства без аукционов главам органов местного самоуправления внесено 53 представления и объявлено 11 предостережений о недопустимости нарушений законодательства. Прокуратурой Саратовской области в 2006 году в арбитражный суд области направлено шесть заявлений о признании недействительными постановлений главы администрации г. Саратова о необоснованном предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельных участков без проведения аукциона.
По протесту прокурора г. Новороссийска Краснодарского края отменено незаконное постановление главы администрации города, согласно которому без проведения аукциона и без учета мнения населения ООО "Выбор" был предоставлен земельный участок для строительства комплекса многоквартирных жилых домов. Прокуратурой Елизовского района Камчатской области принесен протест на Постановление и.о. главы районного муниципального образования от 3 октября 2005 г. N 1050 о предоставлении жилищно-строительному кооперативу земельного участка на праве аренды сроком до 01.09.2006 для его комплексного освоения в целях жилищного строительства без проведения аукциона.
Значительная часть нарушений установлена при организации и проведении аукционов. В извещениях об аукционах не всегда содержится необходимая информация. Сведения о их проведении не публикуются в печати. В нарушение п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ органами местного самоуправления Республики Адыгеи, например, даже не определены печатные издания, в которых должны быть опубликованы уведомления о предстоящем аукционе. Из девяти муниципальных районов республики печатный орган определен лишь в двух.
Протоколы о признании претендентов участниками аукционов и о их результатах оформляются ненадлежащим образом. Допускаются и другие нарушения порядка их проведения (Республики Карелия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская; Алтайский, Краснодарский и Пермский края; Белгородская, Владимирская, Волгоградская, Новосибирская, Новгородская, Оренбургская, Орловская, Псковская, Тамбовская, Читинская области и другие регионы).
Все это может привести к признанию итогов аукционов недействительными. Прокуратурой Челябинской области направлено в арбитражный суд девять исковых заявлений о признании недействительными сделок по продаже на аукционе земельных участков, расположенных в водоохранной зоне, ввиду нарушения порядка и условий их предоставления. В Калининградской области арбитражным судом