"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

принципиально разных толкования. Дело в том, что закон предусматривает возможность заключения такого договора только при наличии градостроительного регламента. Градостроительные регламенты являются частью правил землепользования и застройки (муниципального правового акта) и обязаны быть приняты только к 1 января 2010 г. (а до этого в части определения параметров и видов разрешенного использования участка под застройку действуют старые правила). Поэтому сторонники первого (правоприменительного) толкования считают, что вплоть до указанной даты договор о развитии застроенной территории может быть заключен в любой момент.
По второму толкованию (научному) данную норму следует понимать буквально: раз возможность заключения договора закон связывает с наличием градостроительных регламентов, значит отсутствие таковых влечет невозможность заключения договора о развитии застроенной территории. Тем самым законодатель добавляет еще одно звено в механизм антикоррупционного регулирования градостроительной деятельности и создает еще один стимул органам местного самоуправления в скорейшей разработке правил землепользования и застройки. Окончательное разрешение этой важной практической проблемы может произойти либо посредством формирования судебной практики, либо с принятием указанных правил.
Реализация этой новой политики имеет и ряд других дискуссионных моментов. Так, остается открытым вопрос о юридической природе договора о развитии застроенной территории. На первый взгляд ответ видится достаточно простым: ГК РФ не содержит исчерпывающего перечня гражданско-правовых договоров, и потому федеральным законом данную систему вполне можно дополнить и рассматриваемым договором, поскольку он не противоречит сущности гражданско-правовых отношений.
Действительно, по договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить ряд обязательств по разработке градостроительной документации, переселению граждан, осуществлению строительства и т.д., а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения таких обязательств.
Договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом. Соответственно, непосредственно сам земельный участок предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен такой договор, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Арендная плата за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога.
Существенными условиями договора о развитии застроенной территории являются: сведения о местоположении и площади застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции; цена права на заключение договора; обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки подготовки таких документов; обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки выполнения указанного обязательства; срок договора; ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора и т.д. (ст. 46.2 ГрадК РФ).
Из этого вытекает следующий вопрос: какое место договор о развитии застроенной территории занимает в системе гражданско-правовых договоров, каковы его сходства и отличия от "родственных" договоров? Как отмечает Е.А. Галиновская, ряд признаков сближают договор о развитии территории с договором подряда. Однако такое сходство нельзя считать полным хотя бы потому, что по договору подряда заказчик обязан оплатить работы, а договор о развитии застроенной территории этого не требует. Помимо общих признаков, присущих подряду, договор о развитии территории имеет ряд общих признаков с некоторыми его разновидностями, а именно договором строительного подряда. Однако, в отличие от договора строительного подряда, договор о развитии территории включает в себя ряд дополнительных условий. Определенные схожие признаки можно обнаружить между рассматриваемым договором и договором подряда для государственных или муниципальных нужд <1>.
--------------------------------
<1> См.: Галиновская Е.А. Новое в правовом регулировании предоставления земельных участков для строительства без проведения торгов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. N 5. С. 59.
Не менее важная и дискуссионная проблема заключается в том, что нормы ГрадК РФ, предусматривающие в соответствии с договором о развитии застроенной территории возможность принудительного прекращения прав граждан на жилые помещения, на наш взгляд, содержат ряд противоречий Конституции России и другим федеральным законам, в том числе:
а) формулируемое законом понятие муниципальных нужд не вписывается в классическое их публично-правовое понимание как средства обеспечения потребностей местного населения. В данном случае у граждан согласно договору о развитии застроенной территории изымаются жилое помещение и земельный участок, занятый многоквартирным домом, с их передачей другим гражданам под элитное жилье (вспомним конфликт в Южном Бутово, когда изымали частное жилье и земельный участок);
б) происходит разделение собственников жилых помещений на две группы: права одних могут быть легко прекращены (собственники хрущевок и иных старых домов), а права других (собственников элитного жилья) - неприкосновенны. Но в цивилизованном обществе не может быть такого отношения к собственности и такой фактической классификации прав собственников <1>.
--------------------------------
<1> На эту проблему обращала внимание в своем выступлении на Международной научно-практической конференции "Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации" в г. Коломне 16 мая 2008 г. доктор юридических наук, профессор Л.В. Санникова.
В-третьих, предоставление земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Норма-дефиниция, определяющая, что следует понимать под комплексным освоением земельного участка для жилищного строительства, в федеральных законах отсутствует. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо нормативно закрепить следующее определение данной процедуры:
"Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства - это деятельность застройщика по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иного обустройства земельного участка, предоставленного ему в аренду из государственных или муниципальных земель, сопровождаемая разработкой градостроительной документации по планировке территории".
Согласно ст. 30.2 ЗК РФ данная процедура предполагает:
а) подготовку будущим застройщиком (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) документации по планировке территории;
б) проведение им работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры;
в) осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования.
В отличие от общих правил предоставления земельных участков для жилищного строительства, предусмотренных ст. 30.1 ЗК РФ (на аукционе в собственность либо в аренду), согласно ст. 30.2 ЗК РФ земельные участки, прошедшие кадастровый учет, предоставляются только в аренду и в порядке, предусмотренном ст. 38.2 ЗК РФ. Для арендатора земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, предусматривается ряд дополнительных требований. Так, он имеет право передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка (при условии его уведомления) независимо от срока договора аренды (до 5 лет или более). При этом к новому правообладателю переходят обязанности по выполнению указанных в п. 3 ст. 30.2 ЗК РФ требований, касающихся максимальных сроков выполнения действий по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства.
Поскольку для комплексного освоения первоначально предоставляется большой земельный участок, по окончании предусмотренных п. 5 ст. 30.2 ЗК РФ процедур (утверждения документации по планировке территории, строительства объектов инженерной инфраструктуры и т.д.) арендатор получает исключительное право приобрести сформированные участки в границах освоенного массива в собственность или в аренду (за исключением, конечно, тех участков, которые изъяты из оборота или ограничены в обороте). При этом на него возлагается обязанность соблюдения максимальных сроков осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков. Данные требования переходят и к новым правообладателям земельных участков в случае их оборота.
Порядок проведения торгов по предоставлению в аренду рассматриваемых земельных участков (массивов) предусмотрен ст. 38.2 ЗК РФ и представляет собой частный случай предоставления земельного участка для жилищного строительства как такового. Если общая норма (ст. 38 ЗК РФ) регламентирует порядок организации и проведения торгов по продаже в собственность (аренду) земельных участков для строительства на конкурсах или аукционах, то ст. 30.1 ЗК РФ регулирует уже только случаи предоставления участка для жилищного строительства на праве собственности (аренды) и исключительно на аукционе. В ст. 38.2 ЗК РФ речь идет только о возникновении права аренды и только по итогам аукциона.
При этом порядок организации и проведения аукционов, предусмотренный ст. 38.2 ЗК РФ, в целом совпадает с порядком, указанным в ст. 38.1 ЗК РФ. Отличия же обусловлены размером, целями и задачами предоставления земельного участка в аренду для комплексного освоения и заключаются в возложении ряда дополнительных обязанностей на арендатора.
Нерешенной на сегодняшний день проблемой в сфере организации и проведения торгов при предоставлении земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства является право арендатора в пределах срока действия договора аренды передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Таким образом, права арендатора-застройщика на пользование выделенным под строительство земельным участком отчуждаются на возмездной основе, что приводит к перемене лиц в обязательстве. Арендодатель земельного участка в лице органа местного самоуправления или органа государственной власти не препятствует передаче арендатором прав и обязанностей по договору третьему лицу, поскольку интерес первого в обязательстве обусловлен лишь возможностью взимания со стороны арендной платы.
Очевидно, что при таком подходе законодателя земельные участки становятся предметом возмездных предпринимательских сделок, по которым происходит изменение субъектного состава в обязательстве в ущерб интересам лиц, вкладывающим денежные средства в долевое строительство объектов недвижимости. На рынке появляется множество посредников, которые, не имея фактической заинтересованности в строительстве, получают прибыль лишь от продажи имущественного права пользования земельными участками, предоставленными в аренду. Это неизбежно ведет к необоснованному увеличению цены на вновь создаваемые объекты долевого строительства.
Существует несколько вариантов решения данной проблемы: законодательно запретить в данном случае субаренду (или ввести обязательность получения согласия на это органа публичной власти); вернуть лицензирование строительной деятельности. Данные варианты не очень согласуются с рыночной экономикой и не дадут эффекта. Выход специалистам-практикам видится в развитии системы саморегулируемых организаций-застройщиков и совершенствовании антимонопольного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ершов О.Г. О предоставлении застройщикам земельных участков под строительство // Право и экономика. 2007. N 4. С. 90 - 93.
В заключение данного вопроса заметим, что подобная градостроительная стратегия комплексного освоения территории набирает силу не только в России, но и на всем постсоветском пространстве. Так, в Республике Молдова предлагается построить город-спутник на землях села Бачой в 2 км от Кишинева и 3 км от аэропорта. Он займет территорию 133 га и рассчитан на 36 тыс. жителей. Кроме современных жилых многоэтажных домов будет создана полная городская инфраструктура: магазины, детские сады, школы, офисы, больницы, спортивные сооружения, игровые площадки, культовые сооружения. Территория "нью-тауна" будет разделена на первичные ячейки по 6 тыс. жителей для более удобного проживания и доступа к сфере услуг. Город будет полностью обеспечен инженерными коммуникациями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Глазова Т. На арбузных плантациях вырастет город-сателлит // http://forum.md/Discuss.aspx?id=695283.
Такова общая теория предоставления земельных участков для строительства на торгах. Обратимся к пока нерешенным практическим проблемам.
1. Законодательные требования об обязательности проведения торгов при предоставлении земельных участков для жилищного строительства (в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства) нередко приводят на практике к формализму их проведения, попыткам должностных лиц органов местного самоуправления вложить в новую форму (торги) старое привычное содержание (коррупционные схемы по предоставлению земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта). Типичным примером такой "подмены" явилось проведение в августе 2008 года администрацией г. Волгограда в пожарном порядке четырех земельных аукционов, которые, однако, не состоялись, поскольку администрацией не были определены технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (по причине отсутствия в этом месте самих сетей). Другими словами, земельные участки были вынесены на торги несформированными. Это означало, что выигравшие торги лица будут