О методологических основах правового регулирования проблем безопасности российской федерации
ПРОБЛЕМ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
В.Г. ВИШНЯКОВ
Вишняков Виктор
Григорьевич - заведующий отделом ИЗиСП по
правовому обеспечению сотрудничества
государств - участников СНГ, доктор
юридических наук, профессор.
Разработке
методологических основ совершенствования
правового регулирования в области
безопасности Российской Федерации
уделяется все больше внимания. Потребность
в такой разработке диктуется как растущим
количеством законодательных и других
нормативных правовых актов, имеющих целью
обеспечить национальную безопасность
Российской Федерации, так и повышенным
интересом к изучению проблем правового
регулирования национальной безопасности
не только юристов, но и представителей
других наук - экономистов, политологов,
социологов.
В этой связи неизбежны
различные подходы к научным изысканиям в
данной области. И вполне обоснованно, на наш
взгляд, проведенный в мае 2005 г. Комитетом
Совета Федерации по обороне и безопасности
Федерального Собрания РФ семинар на тему
"Научные основы национальной безопасности
Российской Федерации" отметил в своих
Рекомендациях отсутствие до настоящего
времени в отечественной науке единой
общепринятой методологии формирования
стратегии национальной безопасности,
понятийного аппарата, раскрывающего такие
категории, как "национальная безопасность",
"национальные интересы", "основные угрозы
национальной безопасности", "обеспечение
национальной безопасности". Отсутствует
также целостность и системность в
исследовании проблем национальной
безопасности. Внутриведомственная
ориентированность научных разработок, с
одной стороны, выступает инструментом
организации деятельности конкретных
органов исполнительной власти, с другой -
является причиной фрагментарности и
разрозненности научных исследований в
данной сфере.
В российском
законодательстве, говорится в
Рекомендациях, не отражены реальные и
действенные правовые механизмы
адекватного противодействия новым вызовам
и угрозам безопасности Российской
Федерации. Требуют уточнения и
классификации сферы деятельности
государства по обеспечению национальной
безопасности. Противоречия, двойное
толкование и декларативность положений
соответствующих законов препятствуют их
эффективному и целенаправленному
исполнению.
Полностью соглашаясь с
этими общими выводами, хотелось бы вместе с
тем высказать свое отношение к некоторым
рекомендациям, данным участниками
семинара, обозначить свою позицию по
методологическим проблемам правового
регулирования безопасности в Российской
Федерации.
Чем заниматься - разработкой
научных основ концепций
и доктрин
национальной безопасности или
реализацией
конституционных основ
государственной безопасности?
1. На
поставленный вопрос следует обычно ответ:
"одно не исключает, а предполагает другое",
"существует диалектическое
взаимодействие", и что-то еще о
юристах-крючкотворах. Если судить по
представленным материалам, - исключает, не
предполагает, не существует.
Материалы,
предложенные для рассмотрения на семинаре,
включают в себя три документа: сами
Рекомендации под названием "Научные основы
национальной безопасности Российской
Федерации"; информационно-аналитический
материал "Научные основы законодательного
обеспечения национальной безопасности в
Российской Федерации", подготовленный
Аналитическим управлением Аппарата Совета
Федерации, и предложения Правового
управления Аппарата Совета Федерации "О
совершенствовании правового регулирования
национальной безопасности Российской
Федерации".
В Рекомендациях семинара
его участники выразили единое мнение о том,
что сложившаяся научная база в основном
сформировала правовые основы для
обеспечения и дальнейшего развития
национальной безопасности Российской
Федерации. И стратегическим шагом в
направлении решения этой проблемы стала
сама Концепция национальной безопасности
Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Рекомендации семинара по теме "Научные
основы национальной безопасности
Российской Федерации", г. Москва, 24 мая 2005 г.
С. 1.
Однако в предложениях Правового
управления говорится о другом: при
совершенствовании законодательства в
области безопасности страны в первую
очередь нужно иметь в виду соответствие
законодательных актов Конституции
Российской Федерации. А заодно и Концепцию
национальной безопасности Российской
Федерации, и Военную доктрину принять в
форме законов.
Концепции отводится
основополагающая роль. Для укрепления
научных основ национальной безопасности
предлагается законодательно закрепить и
конкретизировать "пакетом
нормативно-правовых актов" все положения
Концепции национальной безопасности
Российской Федерации. Пакет весьма весомый.
Только по вопросам оборонно-промышленного
комплекса и обороны Правовое управление
Аппарата Совета Федерации предлагает
принять 58 новых отраслевых законов. Должно
быть приведено в соответствие с Концепцией
национальной безопасности все действующее
законодательство в сфере национальной
безопасности.
Подобная модель
законотворческого процесса не
укладывается в конституционные рамки.
Нарушается, прежде всего, ч. 3 ст. 80
Конституции, в которой четко говорится о
том, что Президент Российской Федерации
определяет основные направления
внутренней и внешней политики государства
"в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами". В
статье 71 Конституции (п. "к") указывается, что
"внешняя политика и международные
отношения Российской Федерации,
международные договоры Российской
Федерации; вопросы войны и мира" находятся в
ведении Российской Федерации. Согласно ч. 1
ст. 76 Конституции по предметам ведения
Российской Федерации принимаются
федеральные конституционные законы и
федеральные законы.
Концепция
национальной безопасности Российской
Федерации не является законом и не имеет
поэтому юридической силы. В варианте
Концепции 1997 г. она определяется как
политический документ, отражающий
совокупность официально принятых взглядов
на цели и государственную стратегию в
области обеспечения безопасности личности,
общества и государства.
Иметь взгляды
на цели и определять их - принципиально
разные вещи. Потому и сам документ отводит
себе иную роль: он является основой для
разработки конкретных программ и
организационных документов в области
обеспечения национальной безопасности.
2. Следующий основополагающий вывод
участников семинара логически вытекает из
первого. Следует все остальное
законодательство в области национальной
безопасности не только подстроить под
Концепцию, но и дополнить наименования
соответствующих законов прилагательным
"национальный".
Дается в этой связи
весьма сложная и спорная в процедурном
отношении рекомендация: Президенту
Российской Федерации поручить Совету
Безопасности Российской Федерации
активизировать подготовку новой редакции
действующего Закона "О безопасности",
переименовав его в Закон "О национальной
безопасности Российской Федерации".
Включить в состав рабочей группы
"представителей Федерального Собрания
Российской Федерации". Реализация этого
предложения полностью разрушит созданные
на основе Закона о безопасности реально
действующие правовые механизмы
обеспечения государственной
безопасности.
Дело в том, что в этом
Законе говорится о государственной, а не о
"национальной" безопасности. И это
правильно. Для законодательства понятие
"национальный" слишком туманно и
малопродуктивно. Оно пригодно больше для
политических дискуссий с их общими и
эмоциональными рассуждениями о "нациях",
"национальностях", "национальных интересах"
и др. Понятие же "государственный" лежит в
иной, конкретно-юридической плоскости,
выступая предметной, глубоко изученной и
реально действующей
организационно-правовой материей,
пригодной для классификации сфер
деятельности государства в области
безопасности, разграничения полномочий,
определения ответственности должностных
лиц и др.
Говорить о национальной
безопасности государства допустимо,
разумеется, когда речь идет о национальной
доктрине, то есть о наиболее общих
представлениях о месте и роли государства в
системе международных отношений, об его
исторических судьбах, стратегических целях
и интересах нации, понимаемой как
государство-нация. Анализ Концепции
национальной безопасности показывает,
однако, что в ней отсутствует понимаемая
таким образом национальная доктрина.
Недостаточно проработана геополитическая
модель (место и роль России в мире), основные
составляющие национальной безопасности -
народ России, экономика, уклад общественной
жизни, духовный потенциал. Эти
геополитические понятия подменены
абстрактными интересами личности, общества
и государства. Не раскрыто определение
национальной безопасности Российской
Федерации как безопасности ее
многонационального народа - носителя
суверенитета и единственного источника
власти в Российской Федерации, данное в
самой же Концепции национальной
безопасности 2000 г.
Отсутствие
национальной доктрины не позволяет
сформулировать стратегические
общенациональные интересы России и, как
следствие, магистральные целевые
установки, что проявляется прежде всего в
аморфности официальных взглядов на
федеративное устройство Российской
Федерации, ее экономику и социальную сферу,
оборону и внешнюю политику. В результате
законодательная база в области
национальной безопасности Российской
Федерации носит фрагментарный характер,
порождая локальные и разрозненные массивы
правовых норм, что говорит об отсутствии
целостного представления о том, что же
представляет понятие "национальная
безопасность". Результатом такого
состояния нормативной базы в области
национальной безопасности России стала
аморфность самой Концепции национальной
безопасности.
Напомним в этой связи, что
американские доктрины национальной
безопасности являются продуктом
высокоинтеллектуального труда,
осмысливающего всю историю развития
американского общества на протяжении
двухсот лет. И они пишутся не для того, чтобы
быть основой для принятия текущих
законов.
В своих доктринах США
объективно генерируют для России системную
и долговременную угрозу, вытекающую из
стремления США управлять процессами
глобализации в интересах собственного
сохранения и развития. Столкновение
глобальных интересов США и интересов
России, утверждают американцы, неизбежно,
хотя формы и интенсивность такого
столкновения будут различными: от
косвенных и неявных до открытой
конфронтации. В начале XXI века для России
сохранится, полагают американцы, текущий
уровень оперативных угроз в виде
расширения НАТО, "выдавливания" ее из
Закавказья и Центральной Азии, проведения
устрашающих операций в отношении
потенциальных союзников России, закрытия
для российских фирм американского рынка и
т.д. При этом ущерб для России даже при
сохранении существующего уровня угроз со
стороны США будет нарастать. Это связано, на
их взгляд, с отсутствием у российского
руководства доктринального мышления и
эффективных, ориентированных на реализацию
стратегических целей управленческих
систем.
3. Рекомендации семинара целиком
направлены на подготовку новых законов. Но
безопасность зависит не только от их
наличия, но и от их действия или
бездействия. Хроническое неисполнение
закона, безответственность, бездействие
должностных лиц, неприменение санкций
порождают незащищенность интересов
государства, общества и личности. К тому же
при совершении действий, представляющих
угрозу безопасности, в частности в сфере
экономики, чаще всего никто не несет
ответственности. Самая сильная мера
ответственности - снятие с должности,
перевод на другую работу. Угрозы возникают
прежде всего не по объективным причинам,
они имеют субъективный характер.
Существует реальная возможность их не
допускать, нейтрализовать их, используя
право и его организационное обеспечение.
Срочного решения требует поэтому проблема
укрепления законности, прежде всего в
деятельности государственного аппарата. А
для этого надо создавать реальные
государственные механизмы исполнения и
привлечения к ответственности людей,
наносящих ущерб безопасности России.
В
результате этих и других методологических
просчетов семинар, проведенный Советом
Федерации в мае 2005 г., не выполнил, с нашей
точки зрения, тех задач, которые он ставил
перед собой. Понятийный аппарат,
раскрывающий такие категории, как
"безопасность", "национальная безопасность"
и др., оказался еще более запутанным. Но этот
вопрос - тема последующего изложения.
В
законодательстве отсутствует понятие
"национальная безопасность":
о каких его
правовых основах идет речь?
Понятие
"государственная безопасность" не
встретишь во многих работах экономистов,
политологов, демократов-юристов, и это не
случайно. Оно считается среди них "одним из
наиболее ярких примеров огосударствления
общества" <*>.
--------------------------------
<*> Экономическая и национальная
безопасность. М.: Экзамен, 2004. С.
14.
Возникает вопрос - что же тогда
выступает предметом исследования в этих
работах, если речь идет о правовых основах
национальной безопасности Российской
Федерации, а в самих действующих правовых
актах не говорится ни слова о национальной
безопасности России?
Вызывает
возражение определение национальной
безопасности как "состояния защищенности",
используемое в Законе "О безопасности" 1992 г.
и получившее широкое распространение.
Конституция России применяет другие, более
конкретные и значимые, понятия: конкретный
субъект государственной власти "принимает
меры", "защищает", "гарантирует",
"обеспечивает", "осуществляет", "привлекает к
ответственности" и др. Не лучше и с понятием
"состояние". Состояние - означает "быть",
"находиться". Государство же активно
действует, а не пассивно наблюдает за
"состоянием защищенности".
Правила
должны быть, - подчеркивает Президент В.В.
Путин в своем апрельском (2005 г.) Послании, -
ясны и стабильны. Это "позволяет, - развивает
свою мысль Президент, - нормально
планировать и ведение бизнеса, и жизнь
каждого, кто развивает свое дело. Это
позволяет гражданам спокойно, без опасений,
заключать соглашения по таким жизненно
важным вопросам, как, например,
приобретение жилья или его приватизация,
которая в основном уже прошла в нашей
стране. Это в целом мотивирует к
приобретению имущества и к расширению
производства". В борьбе с угрозами, -
замечает тут же Президент, - нельзя
проявлять "слабость, мягкотелость - потерь
будет неизмеримо больше".
Анализ
содержания деятельности по обеспечению
государственной безопасности следует
начинать с уточнения понятия "угроза", так
как именно от "угроз", согласно Закону о
безопасности, осуществляется защита
личности, общества и государства.
Законодатель связывает безопасность с
защитой их жизненно важных интересов.
Таковыми являются потребности,
удовлетворение которых надежно
обеспечивает существование и возможности
прогрессивного развития личности, общества
и государства (ст. 1 Закона "О безопасности").
В таком случае различные деструктивные (в
том числе и противоправные) действия,
