Конституция для европы и реформирование на ее основе европейской комиссии и судебной системы европейского союза
И РЕФОРМИРОВАНИЕ НА ЕЕ ОСНОВЕ
ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ И СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
М.М.
БИРЮКОВ
Бирюков Михаил Михайлович -
заведующий кафедрой европейского права
МГИМО (У) МИД РФ, профессор, кандидат
юридических наук.
После отрицательных
результатов на референдумах во Франции и
Нидерландах по вопросу о ратификации
Европейской Конституции для Европейского
Союза началась полоса неудач. 16 - 17 июня 2005 г.
в Брюсселе состоялся саммит Союза. На нем, в
частности, не удалось прийти к согласию в
отношении бюджета Европейского Союза на 2007
- 2013 годы. Что касается Конституции, то
принято решение перенести срок ее
ратификации с 2006 на 2007 год. Ряд
государств-членов - Дания, Ирландия,
Финляндия, Чехия, Швеция - решили отложить
референдумы по вопросу принятия
Конституции ЕС на год-полтора. По крайней
мере, таковы сообщения средств массовой
информации.
Автор данной статьи не
склонен драматизировать нынешние события в
Европейском Союзе. Во-первых, создатели
Конституции предвидели задержку в темпах
ратификации данного акта. Это следует из ст.
IV-447 Конституции, в которой, в частности,
говорится: "Настоящий договор вступает в
силу 1 ноября 2006 г. при условии, что все
ратификационные грамоты будут переданы
<*>, либо при отсутствии этого в первый
день второго месяца, следующего за
вручением ратификационной грамоты
государством-участником, которое последним
произвело эту формальность".
--------------------------------
<*> Правительству
Итальянской республики -
государству-депозитарию (примеч. авт. -
М.Б.).
Во-вторых, история европейской
интеграции знает много драматических
моментов, которые рано или поздно
преодолевались, и интеграция двигалась
вперед. Автор надеется, что и данный сложный
период для Европейского Союза со временем
будет преодолен.
Наконец, Конституция
была подписана 28 октября 2004 г. и хотя без
необходимого количества ратификаций пока
не вступила в силу, определенные
сформулированные в ней положения, в
частности касающиеся реформ основных
органов и институтов ЕС, на практике
начинают действовать. По этой причине
изучение механизмов, структуры, полномочий
институтов Союза, как это сформулировано в
Конституции, по-прежнему остается
актуальным.
1. Европейская
комиссия
Европейская комиссия (ЕК) -
ведущий институт Европейских Сообществ и
Европейского Союза, который осуществляет
повседневное оперативное управление
делами Сообществ и отчасти Союза и без
участия которого практически не
принимается ни одно важное обязывающее
Сообщества решение. Комиссия воплощает в
себе наднациональное начало в европейском
строительстве. Она совместно с Судом ЕС
призвана защищать интересы европейской
интеграции от посягательств со стороны
государств-членов. Комиссия, как и Суд,
выполняет функции стража европейской
законности, добиваясь выполнения
постановлений как первичного, так и
вторичного права. Комиссия принимает
решения простым большинством голосов ее
членов.
Она была создана, чтобы
представлять в условиях полной
независимости общие европейские интересы
перед лицом всех государств - членов
Европейских Сообществ и Союза.
Комиссию
нередко сравнивают с правительством,
поскольку она играет решающую роль в
управлении делами Сообществ. Она, в
частности, является распорядителем
кредитов по бюджету, обладает
законодательными функциями. В
законодательной области ее называют
"мотором", поскольку именно Комиссия
предлагает "законы" (то есть делает
предложения), которые, проходя затем через
Европейский парламент и Совет, могут стать
решениями, обязательными для
государств-членов.
Комиссия
обеспечивает осуществление общих политик,
например общей сельскохозяйственной
политики, исполняет бюджет и управляет
программами Европейских Сообществ. В ходе
конкретной реализации общих политик и
коммунитарных программ Комиссия широко
пользуется помощью национальных
администраций государств-членов.
Однако так же как Евросоюз не является
государством, так и Еврокомиссия не
представляет собой аналога национальному
правительству.
Назначение Председателя
и членов Комиссии осуществляется
государствами - членами Европейского Союза
на основе консенсуса. В соответствии с
Маастрихтским договором первым
назначается Председатель. Выдвинутая на
основе соглашения всех государств
кандидатура Председателя Комиссии
представляется на одобрение Европейскому
парламенту. Получивший поддержку
парламента кандидат совместно с
правительствами государств-членов
участвует в подборе кандидатур членов
Комиссии. Выдвинутые таким образом
кандидаты совместно с Председателем уже в
качестве коллегиального органа
представляются Парламенту. После его
одобрения правительства государств-членов
производят официальное назначение
Комиссии, и она приступает к исполнению
своих обязанностей. Комиссия коллегиально
ответственна перед Парламентом.
До
"большого" расширения 1 мая 2004 г. в Комиссию
входили 20 членов. Их также именуют
комиссарами. Пять государств -
Великобритания, Германия, Испания, Италия и
Франция - имели по два места, а остальные
десять - по одному. Надо отметить, что это
давняя традиция: с самого начала своего
существования в Комиссию входили по два
представителя от наиболее населенных
государств-членов и по одному
представителю от остальных стран.
В
установленное число членов Комиссии входит
и ее Председатель. Председателем Комиссии,
состав которой завершил свою работу в 2004
году, был бывший глава итальянского
правительства Романо Проди.
Комиссары
не должны получать указаний от своих
правительств и обязаны руководствоваться
не интересами своих государств, а
интересами интеграционных объединений. В
этих целях члены Комиссии при вступлении в
должность приносят торжественную присягу,
в которой клянутся быть независимыми от
своих правительств. На основе
вышесказанного может сложиться
впечатление, что национальная
принадлежность членов Комиссии не играет
ведущей роли. Однако на практике это не так.
Каждое государство-член озабочено тем,
чтобы его влияние ощущалось в Комиссии и
его особые интересы в ней учитывались. В
особенности это относится к так называемым
малым странам, которые видят в "своем"
комиссаре собственного представителя в
Брюсселе <*>.
--------------------------------
<*> Vers une Constitution europenne. Texte commente du projet de traite
constitutionnel etabli par la Convention europeenne. Paris. 2003. P. 159, 163 -
164.
Зарубежные специалисты отмечают, что
переход к сокращенному составу Комиссии,
что обсуждалось в ходе работы Конвента
<*> и записано в Конституции <**>,
приведет к тому, что комиссары практически
не будут иметь шансов на повторное
назначение в состав Комиссии. Поэтому
продолжить карьеру бывшие члены Комиссии
смогут лишь в своей стране. В этом случае
вполне естественно, что там их успешная
карьера будет зависеть от активности, с
которой они в качестве комиссаров защищали
национальные интересы своей страны.
--------------------------------
<*> "Конвент о
будущем Европы" - заседал 17 месяцев с 28
февраля 2002 г. по 18 июля 2003 г. в Брюсселе.
<**> Полное название - "Договор,
учреждающий Конституцию для Европы", от 29
октября 2004 г. - Traite etablissant une Constitution pour l"Europe. CIG
87/2/04 REV 2. Bruxelles, le 29 octobre 2004. По мнению автора
данной статьи (М.Б.), представляет собой
классический многосторонний международный
договор. Для краткости автор именует здесь
данный договор Конституционным договором
или просто Конституцией.
Очевидно, что
такое положение искажает роль Комиссии,
изначально задуманной как наднациональный
институт. С точки зрения состава Комиссии
Конституция, как нам представляется,
сделала шаг назад, превратив на данном
этапе Комиссию по ее составу из
наднационального скорее в
межправительственный институт.
Однако
национальные же интересы, как известно,
государства-члены должны выражать и
согласовывать в межправительственном
Совете министров. Таким образом, можно
считать, что число институтов
межправительственного характера на
сегодняшний момент увеличилось.
Внутренний регламент Комиссии делает
особый упор на требование о
добропорядочном и скромном поведении
комиссаров и подтверждает несовместимость
этого поста с другими оплачиваемыми или
даже неоплачиваемыми должностями.
Честность и добропорядочность вменяются в
обязанность членам Комиссии не только в
период официального исполнения ими
должностных обязанностей, но и по уходе в
отставку. Нарушение этих обязанностей,
констатируемое Судом ЕС, может повлечь за
собой отставку члена Комиссии или лишение
его права на пенсию или на иные льготы и
привилегии, связанные с осуществлением
этой должности.
Каждый член Комиссии
возглавляет определенное направление и
руководит работой соответствующих
административных служб.
Решение об
отказе в доверии Комиссии принимается
Европейским парламентом.
Комиссия в
рамках учредительных договоров и во
исполнение их предписаний организует и
направляет деятельность Европейских
Сообществ, высказывает рекомендации и дает
заключения по всем вопросам, составляющим
предмет учредительных договоров. Она
наделена полномочием указывать
государствам-членам на неисполнение ими
обязательств, установленных
учредительными договорами или нормами
вторичного права. Комиссия может
обратиться в Суд ЕС с иском о неисполнении
обязательств государством и попросить о
наложении на ответчика штрафных санкций.
Решение Суда подлежит обязательному
исполнению.
Комиссия наделена правом
проведения расследований и проверки
документов, счетов и других материалов в
рамках контроля исполнения учредительных
договоров.
Одно из важнейших полномочий
Комиссии состоит в том, что (если применить
терминологию конституционного права)
именно она наделена правом законодательной
инициативы. По общему правилу все основные
нормативно-правовые акты, принимаемые
Советом или Советом совместно с
Парламентом, рассматриваются на основе
предложений, вносимых Комиссией.
Комиссия обладает собственной
распорядительной властью и участвует в
принятии решений другими институтами,
прежде всего Советом и Европарламентом.
Наконец, она обеспечивает исполнение
решений Совета (министров).
Весьма
важная роль Комиссии в системе институтов
Сообществ и Евросоюза в определенной мере
объясняется также тем, что под ее началом
действует административный аппарат из
почти 19 тыс. профессиональных чиновников.
Кроме того, свыше 2 тыс. человек заняты в
различных исследовательских
подразделениях, статистических службах,
других специализированных агентствах и
органах. Таким образом, именно Комиссия
располагает соответствующими кадрами и
всеми необходимыми ресурсами,
обеспечивающими достаточно
квалифицированную подготовку и отработку
проектов решений.
Значительными
полномочиями обладает Комиссия в сфере
внешних сношений. Комиссия представляет
Сообщества в их отношениях с третьими
странами и с международными организациями.
Во всех государствах, с которыми Сообщества
поддерживают дипломатические отношения,
аккредитуется постоянное
представительство, статус которого
аналогичен статусу национальных посольств.
Иностранные дипломатические представители
аккредитуются при Европейской комиссии, а
их главы вручают свои верительные грамоты
главе государства, председательствующему в
Совете, и Председателю Комиссии.
Комиссия направляет рекомендации Совету по
вопросам начала переговоров с третьими
государствами и международными
организациями, получает на основе своих
рекомендаций директивные указания и сама
проводит переговоры в рамках директивных
указаний Совета.
Заседания Комиссии
проводятся еженедельно, обычно по средам,
решения принимаются большинством голосов и
выносятся от имени всей Комиссии. Комиссия
осуществляет свои функции в соответствии с
политическими ориентирами,
устанавливаемыми ее Председателем. В
Комиссии существует строгое иерархическое
подчинение членов Комиссии Председателю.
Глава Комиссии распределяет обязанности
между ее членами и может неоднократно
пересматривать это распределение.
Председатель ЕК является членом
Европейского совета. Под руководством
Председателя работает Генеральный
секретарь Комиссии и его аппарат.
По
общему правилу членами Комиссии
назначаются бывшие главы национальных
правительств и бывшие министры.
Роли
Комиссии в новом Европейском Союзе
посвящена ст. I-26 Конституционного договора
2004 г. Практически в ней повторяются
вышеизложенные задачи. В частности, она
контролирует исполнение Конституции, а
также реализацию мер, принимаемых во
исполнение данного учредительного
договора. Комиссия также совместно с Судом
ЕС контролирует соблюдение права Союза. Она
исполняет бюджет и руководит программами.
За исключением сферы общей внешней
политики и политики безопасности, а также
других случаев, предусмотренных
Конституцией, Комиссия обеспечивает
внешнее представительство Союза. На нее
возлагается инициатива составления
годичных и многолетних программ
деятельности Союза с целью достижения
межинституциональных соглашений.
В
пункте 2 ст. I-26 записано, что
законодательные акты Союза принимаются
лишь по предложению Комиссии, за
исключением случаев, когда Конституция
определяет по-другому.
Комиссия и ее
члены назначались сроком на пять лет.
Конституция 2004 г. оставила срок мандата
таким же. Состав предыдущей Комиссии был
назначен в 2000 году. Соответственно, срок ее
работы в этом составе должен был бы
завершиться в 2005 году. Однако в связи с
вступлением в 2004 году в Европейский Союз
десяти новых членов встал вопрос об
изменении состава Комиссии с целью
обеспечения представительства в ней новых
государств-членов.
Руководство
Европейского Союза понимало, что после его
расширения за счет вступления 13 новых
государств-членов (в 2004 и 2007 гг.) при
нынешней системе формирования число членов
Комиссии увеличилось бы до 33 - 34, что
ухудшило бы ее управляемость. В этой связи
при подготовке Ниццкого договора (2001) в него
включили положение, обусловленное
предстоящим приемом новых членов, об
ограничении, начиная с 2005 года,
представительства каждого
государства-члена в Комиссии лишь одним
комиссаром. Когда Союз будет насчитывать 27
государств-членов, количество комиссаров
стало бы считаться наивысшим. В этот момент,
согласно Ниццкому договору, Совет на основе
единогласия должен принять решение о
точном числе комиссаров, которое будет
меньше, чем 27. Комиссары назначались бы от
государств-членов на основе системы
равноправной ротации.
По Ниццкому
договору значительно усиливалась власть
Председателя Комиссии, что являлось
необходимой мерой для обеспечения
сплоченной работы Комиссии, которая
насчитывала бы более 20 членов. Согласно
Ниццкому договору, как и ранее,
Председатель Комиссии должен распределять
портфели среди ее членов и вправе
перераспределять обязанности в течение
мандата Комиссии. Договор предоставляет
право Председателю, получив согласие на эту
меру членов Комиссии, потребовать
