Государственная собственность: юридические режимы и управление
И УПРАВЛЕНИЕ
И.В. КОТЕЛЕВСКАЯ, Ю.А.
ТИХОМИРОВ
Котелевская Ирина
Васильевна
Руководитель секретариата
первого заместителя председателя
Государственной Думы Федерального
Собрания РФ. Преподаватель Международного
университета, Российской академии
государственной службы при Президенте РФ.
Кандидат юридических наук. Специалист в
области государственного и
административного права.
Родилась 13
августа 1951 г. в г. Ленинграде. Окончила юрфак
Ленинградского госуниверситета.
1989 - 1992
гг. - консультант Секретариата Верховного
Совета СССР; 1992 - 1993 гг. - главный специалист
Комитета по законодательству Верховного
Совета РФ; 1993 - 1994 гг. - Комиссия
законодательных предположений при
Президенте РФ, зам. начальника отдела; с 1994
г. по настоящее время работает в Госдуме ФС
РФ. С 1989 г. активно участвует в подготовке
законопроектов, разработала концепцию
информационного обеспечения
законодательного процесса.
Автор
публикаций: "Конституция, закон,
подзаконный акт", 1994; "Правовые акты", 1995;
"Современный парламент", 1997; Сборник
"Проблемы парламентского права в России",
1996; "Закон федеральный и республиканский". //
Закон. N 7. 1994.
Тихомиров Юрий
Александрович
Первый заместитель
директора Института законодательства и
сравнительного правоведения. Доктор
юридических наук, профессор. Заслуженный
деятель науки РФ. Специалист по
конституционному и административному
праву.
Родился 21 июля 1931 г. в Москве. В 1954
г. окончил юрфак МГУ. 1954 - 1985 гг. - аспирант,
с.н.с., ученый секретарь, зав. сектором, зам.
директора Института государства и права АН
СССР. 1985 - 1989 гг. - зав. кафедрой Академии
народного хозяйства.
Участвовал в
работе над законопроектами: "Об общих
принципах местного самоуправления", "О
Правительстве Российской Федерации", "О
нормативных правовых актах", "О процедурах
разрешения разногласий и споров между
государственными органами в Российской
Федерации" и др.
Автор множества трудов,
в т.ч. "Теория закона", 1982; "Управленческие
решения", 1972; "Действие закона", 1992;
"Юридическая коллизия", 1994; "Публичное
право", 1995; "Курс сравнительного
правоведения".
За последние годы
отношение к государственной собственности
резко изменилось. Начало формирования в
стране рыночной экономики повлекло за
собой снижение роли госсобственности,
некогда имеющей безоговорочное признание
приоритетности и универсальности.
Государственное имущество стали
признавать "ничейным" и бесполезным,
началась его распродажа.
Но объективные
тенденции неумолимы и сейчас приходит
отрезвление. Вновь усиливается влияние
государства на экономику, на формирование
ее реального сектора. Использование
государственной собственности в
национальных интересах и эффективное
управление ею позволят укрепить нашу
экономику.
Конституционное признание
равенства государственной собственности и
иных форм собственности (ст. 8) сочетается с
совместным решением Федерацией и ее
субъектами вопросов разграничения
государственной собственности (ст. 72). А
пункт "д" статьи 71 Конституции Российской
Федерации относит к ведению Федерации
федеральную государственную собственность
и управление ею.
Вопросы реализации
права государственной собственности
определены в статьях 113, 124 - 125, 214 ГК РФ. В них
названы объекты государственной
собственности, в число которых входят и
государственная казна Российской
Федерации и ее субъектов; особенности
государства как собственника,
осуществляющего свои правомочия через
уполномоченные государственные органы;
специфика унитарных предприятий, не
наделенных правом собственника на
имущество, не распоряжающихся им на праве
хозяйственного ведения или оперативного
управления и др.
Указанные
основополагающие нормы были
конкретизированы в целом ряде Федеральных
законов - "О естественных монополиях", "О
федеральном железнодорожном транспорте", "О
приватизации государственного имущества и
об основах приватизации муниципального
имущества Российской Федерации", "О
государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним", "О
мерах по защите экономических интересов
при осуществлении внешней торговли
товарами", в Воздушном кодексе и др.
Одновременно появлялись многочисленные
указы Президента Российской Федерации по
проблеме госсобственности, которые решали
вопросы акционирования, порядка участия
представителей государства в правлениях
акционерных обществ, организации
управления. К тому же и в субъектах
Федерации в конституциях и уставах
по-разному определяются объекты
госсобственности и режимы ее
использования.
Противоречивость и
пробелы в регулировании режима
госсобственности снижают ее потенциал. А
ведь именно единый собственник в лице
государства должен обеспечивать
эффективность управления ею в масштабе
страны. В заявлении "Об основных
направлениях социально - экономического
развития Российской Федерации" от 2
сентября 1998 года содержатся предложения о
принятии Федеральных законов "О
государственной собственности в
экономике", "О казенных (унитарных)
предприятиях", "О государственных компаниях
(госхолдингах)", "Об управлении
государственными долями акционерных
предприятий". Правительство уже
подготовило проект федерального закона о
государственных и муниципальных землях.
Тогда появятся рациональные режимы
использования госсобственности.
Наиболее актуальным сегодня является
вопрос о круге объектов госсобственности и
ее содержании.
Это объясняется двумя
причинами. Во-первых, "лавиной
приватизации", которая "размыла"
государственный сектор. И далеко не всегда
собственность эффективно используется.
Например, в акте проверки Счетной палаты
РАО "ЕЭС России" отмечается, что
приватизация государственных функций
управления электроэнергетическим
комплексом не оправдала себя. Ослаблена
экономическая независимость страны. Нужны
такие меры, как обеспечение устойчивости
госсобственности, укрепление ее связей с
мелким и средним бизнесом и т.п.
Во-вторых, требуется упорядочить
разграничение объектов государственной
собственности между федеральным уровнем и
уровнем субъектов Федерации. Началось все в
декабре 1991 года с известного Постановления
Верховного Совета Российской Федерации "О
разграничении государственной
собственности Российской Федерации...".
Положение об определении пообъектного
состава федеральной, государственной и
муниципальной собственности и порядке
оформления прав собственности,
утвержденное распоряжением Президента
Российской Федерации 18 марта 1992 года,
выполнило свою позитивную роль. В
Гражданском кодексе содержится ряд статей
о продаже предприятий (ст. 559 - 566). По
договору продажи продавец обязуется
передать в собственность покупателя
предприятие в целом как имущественный
комплекс. Договор подлежит государственной
регистрации, а порядок ее определен
соответствующим законом.
На практике же
довольно часто федеральное правительство
принимает решения о передаче тех или иных
государственных предприятий и учреждений
органам субъектов Федерации. Но здесь не
меняется собственник - государство, и
поэтому изменение отношений собственности
происходит с помощью административно -
правового акта. В случаях же передачи
объектов госсобственности муниципальным
образованиям согласно статье 295 ГК РФ
предприятиям разрешается передавать их или
продавать. Тут смена собственника
очевидна.
Заметим, что круг объектов
федеральной госсобственности определен
Конституцией Российской Федерации, а
объектов госсобственности регионов - в их
конституциях и уставах, правда, иногда
чрезмерно широко. И все же подвижность
объектов возможна, что наблюдается в ходе
приватизации. Нельзя исключать и обратный
процесс, поэтому оправдана подготовка
федерального закона о национализации.
В
субъектах Федерации по-разному
определяется состав и перечень объектов
государственной собственности - в
соответствующих законах, постановлениях
или конкретных решениях. Например, в Санкт -
Петербурге 28 июня 1995 года Законодательным
Собранием было принято Постановление "О
разграничении государственной
собственности в Санкт - Петербурге", а
спустя два года, 1 октября 1997 года, утвержден
предложенный Комитетом по управлению
городским имуществом перечень объектов
федеральной собственности, передаваемых в
государственную собственность города.
Важным каналом влияния государства на
деятельность акционерных обществ является
участие его представителей в управлении им.
Указами или постановлениями Правительства
образуются коллегии представителей для
обеспечения интересов государства по
управлению находящимися в федеральной
собственности акциями. Среди них
руководители федеральных министерств и
ведомств, региональных комитетов по
управлению госимуществом, специалисты
главы администрации. Таково, к примеру,
Постановление Правительства Российской
Федерации от 7 апреля 1998 года N 388 "О
назначении представителей государства в
открытых акционерных обществах оборонно -
промышленного комплекса". Их несколько
сотен. Они обязаны действовать в
соответствии с позицией большинства членов
коллегии, оформленной протоколом. Но так
бывает не всегда.
Государственной
собственности присущи те же элементы
правового обеспечения, что и другим формам
собственности.
Недооценка их пагубна
для экономического развития. Показательно
в этом плане Постановление Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации от
25 февраля 1998 года "О некоторых вопросах
практики разрешения споров, связанных с
защитой права собственности и других
вещных прав" <*>. Из 29 пунктов
Постановления 10 посвящены непосредственно
режиму государственных предприятий. Речь
идет о субъектах федеральной,
государственной собственности, о реестре
федеральной, государственной и
муниципальной собственности, о порядке
управления госсобственностью, в том числе
на основе делегирования, о судебной защите
имущества, закрепленного на праве
хозяйственного ведения или оперативного
управления (включая виндикационный иск), о
самостоятельном распоряжении доходами от
разрешенной предпринимательской
деятельности и т.п.
--------------------------------
<*> Вестник ВАС РФ. 1998. N 10. С. 14 -
21.
Своеобразный режим использования
государственной собственности - управление
государственными пакетами акций.
Оно
создает рычаги для участия государства в
управлении, прежде всего предприятиями
стратегического значения. Вопрос в том, как
их использовать в интересах не только
предприятия, но и отрасли, всей экономики.
Так, в Федеральном законе от 7 мая 1998 года N
74-ФЗ "Об особенностях распоряжения акциями
Российского акционерного общества
энергетики и электрификации "Единая
энергетическая система России" и акциями
других акционерных обществ
электроэнергетики, находящимися в
федеральной собственности" установлено,
что 51% его акций находится в федеральной
собственности. Продажа и иные способы
отчуждения, а также сдача в залог акций в
пределах установленного объема могут
осуществляться только на основании
федерального закона. Субъектам Российской
Федерации передается 33% голосов по акциям
РАО "ЕЭС России", находящимся в федеральной
собственности, пропорционально объемам
потребления субъектами Российской
Федерации электрической энергии.
Другой пример. Правительство утвердило
Положение о продаже на специализированном
аукционе находящихся в государственной и
муниципальной собственности акций ОАО,
созданных в процессе приватизации.
Пока
государство чаще считает более выгодным
продажу своих акций для пополнения доходов
и казны. Цели и условия конкурсов и
аукционов должны в этих случаях быть строго
обоснованными. Нельзя поспешно исключать
из перечня акционерные общества
стратегического значения.
Наглядный
пример таких колебаний - конкурс по продаже
акций "Роснефть". Правительству Российской
Федерации пришлось принять 11 августа 1998
года Постановление об осуществлении
полномочий Российской Федерации в
отношении ОАО "Роснефть". Полномочия
Российской Федерации как акционера на
период до перехода прав собственности
осуществляет Российский фонд правовых
реформ, который вправе принимать решения по
вопросам компетенции общего собрания.
Утвержден Совет директоров.
Нередко
оправдано продление срока закрепленных в
федеральной собственности акций
акционерных обществ, занятых, в частности,
закупкой и поставкой продуктов
животноводства.
И, конечно, ни в коем
случае не следует нарушать
законодательство, что было обнаружено в
случаях продажи пакетов акций
"Связьинвест", "Сибнефть" и других
акционерных обществ. Госкомимущество и
Российский фонд федерального имущества не
осуществляли должным образом свои
полномочия в данной сфере, бездействовали и
другие органы. Эти недостатки отмечены в
Постановлении Государственной Думы от 11
марта 1998 года. Поэтому в августе
Правительство ввело строгий порядок
проведения коммерческого конкурса по
акциям "Связьинвест", дало конкретные
поручения коллегии представителей в ОАО.
Ведется подготовка Мингосимуществом
России проекта указа о принципах
управления государственными пакетами
акций. Введение критериев участия
государства в капитале акционерного
общества позволит четко определить его
цели. И все же лучше принять федеральный
закон.
Своеобразный режим создается в
результате доверительного управления
имуществом.
Возникающие здесь
отношения регулируются статьями 1012 - 1026 ГК
РФ. Объектами доверительного управления
могут быть предприятия и другие
имущественные комплексы, отдельные
объекты, относящиеся к недвижимому
имуществу, ценные бумаги, исключительные
права и др. Оговорено: не может быть
передано в доверительное управление
имущество, находящееся в хозяйственном
ведении или оперативном управлении. Такое
возможно лишь после ликвидации
юридического лица. Доверительным
управляющим не может быть унитарное
предприятие.
Летом 1998 года был принят
указ Президента и постановление
Правительства о передаче в доверительное
управление центральной компании
транснациональной промышленно - финансовой
группы "Точность" закрепленных в
федеральной собственности акций (30% акций
одного из участников группы).
Мингосимуществу России поручено заключить
от имени Российской Федерации
соответствующий договор с этой
компанией.
И все же в процессе
приватизации нефтяных и алюминиевых
предприятий и их последующей вертикальной
интеграции формировались новые отношения
между основным и дочерним обществами.
Первое по договору может владеть
конкретным пакетом акций, эмитированных
дочерним обществом, получать
дополнительные права на приобретение
продукции, иметь более широкие права своего
Совета директоров и т.п. Практика
подтверждает полезность такой "договорной
централизации" некоторых функций. И
Федеральный закон "О финансово -
промышленных группах" открывает хорошие
возможности для кооперации.
Требуется
эффективное использование государственной
собственности.
Так, в Постановлении
Правительства Российской Федерации от 30
июня 1998 года "О мерах по обеспечению
поступления в федеральный
