Направления совершенствования лицензирования частной детективной и охранной деятельности
779 ГК РФ.
Следует также отметить
противоречивость норм Закона РФ "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации", норм, определяющих
частную детективную деятельность и
правоспособность индивидуального
предпринимателя - частного детектива. Так,
ст. 4 Закона РФ говорит о признании частным
детективом "гражданина Российской
Федерации, получившего лицензию на частную
детективную деятельность и выполняющего
услуги" в целях сыска. В то же время ст. 1
Закона РФ, дающая определение частной
детективной деятельности, прямо указывает,
что к такой деятельности относится
"оказание на возмездной договорной основе
услуг физическим и юридическим лицам
предприятиями".
С позиции юридической
догматики отсюда следует, что дозволенная
деятельность индивидуального
предпринимателя - детектива, несмотря на
тождественность ее содержания содержанию
частной детективной деятельности
организаций, все же для законодателя не
является частной детективной
деятельностью. При этом возникает вопрос о
правомерности обязывания частного
детектива к получению лицензии, а
следовательно, наделения его
административной правосубъектностью в
сфере лицензирования.
Для обеспечения
практической реализации правовой нормы ст.
1 Закона РФ "О частной детективной и
охранной деятельности в Российской
Федерации" в соответствии с действительной
волей законодателя правоприменители
вынуждены толковать ее распространительно.
Однако в законодательстве об
охранно-детективном предпринимательстве,
реализующем разрешительное регулирование
в зоне общих запретов, использование
расширительного толкования нежелательно.
При разработке нового закона об этом виде
предпринимательства законодателю следует
уточнить дефиницию основополагающего
понятия "частная детективная и охранная
деятельность".
Необходимо устранить
существующую в Законе РФ "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации" неоднозначность в
определении лицензируемых видов
деятельности в сфере охранно-детективного
предпринимательства. Лицензионный режим
должен устанавливать единый перечень
лицензируемых видов такого рода
деятельности.
Действующий Закон РФ не
только не содержит определений
используемых понятий, но и не соблюдает
единство терминологии. Так, Закон РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации"
устанавливает следующие подлежащие
лицензированию виды деятельности в
охранно-детективной сфере:
- "частную
сыскную деятельность" (ст. ст. 4, 6, 10
Закона),
- "оказание охранных услуг" (ст.
ст. 11 и 12 Закона).
Кроме того, ст. 6 Закона
дважды использует понятие "лицензия на
работу в качестве частного детектива".
Статья 8 содержит словосочетание "лицензия
на создание объединений частных
детективных предприятий". В статье 12 Закона
РФ одновременно присутствуют
словосочетания "лицензия на оказание
охранных услуг" и "лицензия на охранную
деятельность". В результате
терминологической несогласованности п. 19
ст. 10 Закона РФ "О милиции" <*>
устанавливает обязанность милиции
"выдавать в соответствии с
законодательством Российской Федерации
лицензии на занятие частной детективной и
охранной деятельностью, лицензии на
создание частных детективных предприятий
(объединений), охранных предприятий".
--------------------------------
<*> Закон РФ от 18
апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции" (с изменениями
от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31
марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29
декабря 2000 г.) // Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. N 16. Ст. 503.
В литературе говорится о том,
что "в соответствии с Законом Российской
Федерации от 11 марта 1992 г. "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации" органы внутренних
дел (милиции) выдают лицензии на частную
детективную деятельность, частную охранную
деятельность, создание частного
детективного предприятия, создание
частного охранного предприятия, создание
объединений частных детективов, частных
детективных предприятий и их филиалов"
<*>.
--------------------------------
<*> Ю.П.
Соловей, В.В. Черников. Комментарий к Закону
Российской Федерации "О милиции". М.:
Проспект, 2000. С. 171.
В диссертационном
исследовании В.И. Козлова отмечено, что, "по
мнению диссертанта, на основании
действующего законодательства органы
внутренних дел выдают следующие лицензии:
а) на частную детективную деятельность; б)
на частную охранную деятельность; в) на
создание объединения частных детективных
предприятий; г) на создание частного
охранного предприятия; д) на создание
филиала объединения частных детективов"
<*>.
--------------------------------
<*> В.И.
Козлов. Административно-правовое
регулирование частной детективной и
охранной деятельности.: Автореф. дис. канд.
юрид. наук. М.: Московский юридический
институт, 1999. С. 16.
Такую же позицию по
этому вопросу занимают Н.И. Буденко и С.Н.
Бочаров <*>.
--------------------------------
<*> Н.И. Буденко, С.Н. Бочаров.
Лицензирование органами внутренних дел
частной детективной и охранной
деятельности и контроль за ее
осуществлением. М.: Московский юридический
институт МВД, 1996. С. 10 - 11.
Таким образом,
даже специалисты по вопросам
лицензирования органами внутренних дел
частной детективной и охранной
деятельности расходятся во мнениях
относительно предметов лицензирования,
установленных Законом РФ "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации".
Действующий
Закон РФ "О частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации" не
учитывает момента возникновения
правоспособности индивидуального
предпринимателя и организации в сфере
частной детективной и охранной
деятельности. Кроме того, Закон не точен в
определении субъекта, вступающего в
административные правоотношения в связи с
лицензированием. Правила, установленные ст.
ст. 6, 11 и 8 Закона, обязывают граждан,
намеревающихся работать по найму в
охранных организациях, граждан,
планирующих заниматься в порядке
индивидуального предпринимательства
детективной деятельностью, а также
учредителей еще не созданного юридического
лица получать лицензию на занятие частной
детективной и охранной деятельностью.
Требование лицензирования руководителей и
персонала охранно-сыскных подразделений в
организациях установлено ст. 14 Закона.
Факт получения учредителями организации
лицензии Закон РФ "О частной детективной и
охранной деятельности в Российской
Федерации" рассматривает как юридический
факт, являющийся "основанием для
государственной регистрации" субъекта
предпринимательства. Цель законодателя -
поставить под контроль образование
субъектов частной детективной и охранной
деятельности и физических лиц,
непосредственно осуществляющих эту
деятельность, безусловно, позитивна. Однако
игнорирование правовой природы
правоспособности вызвало юридические
казусы.
Содержание правоспособности
субъекта частной детективной и охранной
деятельности в сфере лицензирования
составляют субъективные права и
обязанности. При этом субъективное право
всегда основано на личном интересе
управомоченного субъекта. "Юридическое
существо любого субъективного права
заключается в том, что управомоченному
предоставляется средство, при помощи
которого он может проявить свою волю и
инициативу" <*>.
--------------------------------
<*> С.С. Алексеев. Общая теория права. В
двух томах. Т. II. М.: Юрид. лит., 1982. С.
118.
Именно он, субъект
предпринимательства, имеет интерес к
осуществлению охранно-детективной
деятельности. Толкование понятий "частная
детективная" и "охранная деятельность" дано
ст. 1 Закона РФ: "Частная детективная и
охранная деятельность определяется как
оказание на возмездной договорной основе
услуг физическим и юридическим лицам
предприятиями". Таким образом, субъектами,
осуществляющими лицензируемые виды
деятельности, являются субъекты
предпринимательства.
Гражданским
законодательством в качестве одного из
конституирующих признаков
предпринимательской деятельности
определена ее самостоятельность, т.е.
приобретение прав и обязанностей от своего
лица (п. 1 ст. 2 ГК РФ). При этом обязательным
условием участия субъекта в гражданских и
административно-правовых отношениях в
связи с осуществлением охранно-детективной
деятельности являются его внешняя
обособленность, способность вырабатывать,
выражать и осуществлять
персонифицированную волю.
Наемные
работники не приобретают от своего лица
прав и обязанностей и не являются
участниками гражданских правоотношений с
клиентами по поводу оказания охранных и
детективных услуг. Их оказанием от своего
имени занимаются индивидуальные
предприниматели и организации, а не
учредители и наемные работники.
В
соответствии с действующим в настоящее
время законодательством, в
административные отношения с
лицензирующими органами вступают лица,
обладающие административной
правоспособностью граждан, но не субъектов
предпринимательства. Они не способны быть
субъектами правоотношений по поводу
лицензирования. В качестве примера можно
привести положение ст. 12 Закона РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации".
Согласно ему на еще не существующий субъект
права - предприятие возлагается
обязанность предоставить "в
соответствующий орган внутренних дел
записку, в которой перечисляются виды
охранных услуг и указывается территория
деятельности создаваемого предприятия
охраны" и т.д.
Соискателем лицензии на
занятие частной детективной и охранной
деятельностью должно быть лицо, обладающее
правоспособностью, и которое будет
осуществлять этот вид деятельности. Учет
правовой природы гражданской,
административной правосубъектности
требует устранения проанализированных
недостатков действующего Закона РФ.
Наличие лицензии на занятие частной
детективной и охранной деятельностью
определяет и обусловливает объем
правоспособности субъектов в
рассматриваемой сфере
предпринимательства. В соответствии с ч. 2 п.
3 ст. 49 ГК РФ право юридического лица
осуществлять деятельность, на занятие
которой необходима лицензия, возникает с
момента получения такой лицензии.
Существует коллизия правовых норм
Гражданского кодекса РФ с нормами Закона РФ
"О частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации".
Получение учредителями субъекта
предпринимательства государственного
разрешения (права) на занятие лицензируемой
деятельностью не означает возникновения у
него права на ее осуществление из-за
отсутствия гражданской правоспособности и
дееспособности. Для их возникновения
потребуется еще пройти государственную
регистрацию. Нельзя не отметить, что
получение санкционированного государством
права на занятие лицензируемой
деятельностью без реального права на ее
осуществление не только противоречит
правовой природе лицензирования, но и
дискредитирует лицензирование как
правовую форму государственного
регулирования предпринимательской
деятельности.
После приведения Закона
РФ "О частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации" в
соответствие с Гражданским кодексом РФ
субъект частной детективной и охранной
деятельности будет обладать неполной
гражданской правоспособностью с момента
государственной регистрации и до момента
получения лицензии. При этом
административная правоспособность
позволит субъекту предпринимательства
сразу же после его государственной
регистрации вступить в
административно-правовые отношения с
лицензирующим органом. Обращение субъекта
предпринимательства к государственным
органам по поводу получения лицензии при
этом является проявлением
правообразовательных полномочий, входящих
в состав его пассивной административной
правосубъектности.
С момента выдачи
лицензии субъект наделяется правами и
обязанностями лицензиата, включающими
права на осуществление частной охранной
или детективной деятельности и обязанности
по соблюдению лицензионных требований и
условий. После устранения недостатков
действующего Закона РФ "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации" правоспособность
субъекта предпринимательства в этой сфере
экономики в полном объеме возникнет после
приобретения индивидуальным
предпринимателем или организацией
полномочий лицензиата.
Для реализации
верховенства Конституции РФ из предмета
государственного регулирования частной
детективной и охранной деятельности,
осуществляемого методом лицензирования,
необходимо исключить общественные
отношения по лицензированию создания
организаций в охранно-детективной сфере.
Гражданский кодекс РФ предусматривает
только лицензирование отдельных видов
деятельности (ст. 49), возможность
лицензирования деятельности по созданию
юридических лиц Кодексом не предусмотрена.
Создание юридического лица не посягает на
конституционные ценности. Вследствие этого
возложение обязанности лицензирования
деятельности по созданию юридического лица
- субъекта частной детективной
деятельности на его учредителей
неправомерно.
В ст. 8 Закона РФ "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации" законодатель говорит
о праве создания объединений частных
детективных предприятий, в этой статье
упоминаются также объединения частных
детективов. Закон возлагает на учредителей
объединения обязанность получения
лицензии, но при этом вид лицензии
законодателем не определен. В соответствии
со ст. 121 ГК РФ частные детективные
организации действительно вправе
создавать некоммерческие объединения в
форме ассоциаций или союзов. Однако целью
этого объединения могут быть лишь
координация их предпринимательской
деятельности, а также представление и
защита общих имущественных интересов.
Осуществление предпринимательской
деятельности по оказанию частных
детективных услуг в рамках такой
организационно-правовой формы
юридического лица запрещено гражданским
законодательством. Следовательно, и в этом
случае возложение на учредителей
обязанности по получению лицензии
противоправно.
В отношении объединений
частных детективов необходимо отметить,
что в силу п. 1 ст. 117 ГК РФ общественные
организации (объединения) могут быть
созданы только гражданами для
удовлетворения духовных или иных
нематериальных потребностей.
Осуществление ими предпринимательской
деятельности возможно, но не обязательно.
При этом предпринимательство в форме
детективной деятельности допустимо, только
если оно необходимо для достижения целей, в
которых создано объединение, и только если
оно соответствует этим целям. В силу этих
причин обязанность получения лицензии
может быть установлена только для
объединений, которые будут осуществлять
частную детективную деятельность.
Возложение же на граждан обязанности
лицензировать создание объединения -
противоправно.
В отношении указанной в
литературе обязанности органов милиции
выдавать лицензии на создание филиалов
следует отметить, что филиал юридического
лица в силу п. 3 ст. 55 ГК юридическим лицом не
является, права и обязанности
