Направления совершенствования лицензирования частной детективной и охранной деятельности
ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
О.В. СОЛНЫШКОВА
В
государственном регулировании частной
детективной и охранной деятельности
лицензирование имеет основополагающий
характер. Правовой основой лицензирования
в этой сфере являются Гражданский кодекс
РФ, Законы "О частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации", "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" <*> и Закон РФ "О милиции"
<**>.
--------------------------------
<*>
Федеральный закон "О лицензировании
отдельных видов деятельности" от 25 сентября
1998 г. N 158-ФЗ (с изм. от 29 декабря 2000 г. N 169-ФЗ, от
12 мая 2000 г. N 69-ФЗ, 22 декабря 1999 г. N 216-ФЗ, от 22
декабря 1999 г. N 215-ФЗ, от 26 ноября 1998 г. N 178-ФЗ) //
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1998. N 39. Ст. 4857.
<**> Закон РФ
от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции" (с изм. и
доп. от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31
марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29
декабря 2000 г.) // Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. N 16. Ст. 503.
Вопрос о роли Федерального
закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности" в лицензировании частной
детективной и охранной деятельности
нуждается в отдельном рассмотрении.
Существует точка зрения, что с принятием
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" именно он
стал основой лицензирования в
охранно-детективной сфере.
Сторонники
этой позиции полагают, что "в ст. 1 этого
Закона ("Цели и сфера применения настоящего
Федерального закона") подчеркивается, что
он направлен на обеспечение единой
государственной политики при
осуществлении лицензирования и
утверждение единого порядка
лицензирования на территории Российской
Федерации (ст. 3). При этом в указанных
статьях не содержится каких-либо оговорок
относительно видов деятельности,
лицензирование которых осуществляется
федеральными законами, вступившими в силу
до вступления в силу Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности". Поэтому его действие
распространяется на все лицензируемые виды
деятельности" <*>.
--------------------------------
<*> Шестаков В.В.
Лицензия: право на труд или осуществление
лицензируемого вида деятельности? // Закон и
право. N 3. 2000. С. 24 - 28.
На этом основании
некоторые авторы делают вывод о
прекращении действия Инструкции о порядке
лицензирования и осуществления органами
внутренних дел контроля за частной
детективной и охранной деятельностью
<*>.
--------------------------------
<*>
Инструкция о порядке лицензирования и
осуществления органами внутренних дел
контроля за частной детективной и охранной
деятельностью, утв. Приказом МВД России от 22
августа 1992 г. N 292 (ред. от 14.11.1994).
(Зарегистрировано в Минюсте РФ 31.08.1992 N
47.)
Этот вывод аргументируется следующим
образом: поскольку установленный
Инструкцией "порядок лицензирования
противоречит Федеральному закону "О
лицензировании отдельных видов
деятельности", то ее действие утратило силу
с момента вступления в силу указанного
Закона" <*>.
--------------------------------
<*> В.В. Шестаков. Указ. соч. С. 28.
Позиция
сторонников такого взгляда на
лицензирование охранно-детективной
деятельности представляется спорной. Пункт
3 ст. 19 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" однозначно определяет сферу
действия Закона. В нем указано, что
установленный "порядок лицензирования
отдельных видов деятельности не
распространяется на порядок
лицензирования конкретных видов
деятельности, лицензирование которых
установлено вступившими в силу до дня
вступления в силу настоящего Федерального
закона иными федеральными законами".
Сторонники той точки зрения, что в
настоящий момент лицензирование в
охранно-детективной деятельности
полностью регулируется Федеральным
законом "О лицензировании отдельных видов
деятельности", полагают, что имеет место
коллизия правовых норм п. 3 ст. 19 и ст. 1
данного Закона, которая требует системного
толкования. Результатом системного
толкования станет вывод о принципиальном
противоречии ст. 19 Федерального закона его
целям и сфере применения <*>.
--------------------------------
<*> С.В. Шевченко,
В.В. Шестаков. Каким видится
законодательство о частной охраной и
детективной деятельности в начале III
тысячелетия? // Государство и право. 2000. N 7. С.
83.
Такой подход представляется
недостаточно убедительным по следующим
причинам. Во-первых, норма, содержащаяся в п.
3 ст. 19, не вступает в противоречие с нормой
ст. 1, а сама является коллизионной. Она
содержит предписание, регулирующее выбор
между Федеральным законом "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" и более ранними законами
Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> С.С. Алексеев.
Общая теория права. В двух томах. Т. II. М.:
Юрид. лит., 1982. С. 71.
Во-вторых, правила
юридической герменевтики предусматривают
примат грамматического, буквального
толкования <*>.
--------------------------------
<*> С.С. Алекссев. Государство и право.
Начальный курс. М.: Юрид. лит., 1993. С. 153 - 170; И.Л.
Гранат, О.М. Колесникова, М.С. Тимофеев.
Толкование норм права в
правоприменительной деятельности органов
внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1991. С.
83; С.С. Алексеев. Общая теория права. В двух
томах. Т. II. М.: Юрид. лит., 1982. С. 290 -
316.
Именно этот вид толкования выражает в
данном случае действительную волю
законодателя. Необходимость в применении
других способов интерпретации
юридического текста отсутствует.
Представляется, что причина спорности
разъяснения содержания п. 3 ст. 19
вышеназванного Закона заключается в
нарушении последовательности применимых
способов юридического толкования, что
обусловило необоснованно
распространительный результат
толкования.
Верховный Суд РФ в судебных
актах по конкретным делам также сделал
вывод о неприменимости порядка
лицензирования, установленного
Федеральным законом "О лицензировании
отдельных видов деятельности", к видам
деятельности, лицензирование которых
установлено ранее принятыми федеральными
законами <*>.
--------------------------------
<*> Определение Кассационной коллегии
Верховного Суда РФ от 31 августа 1999 г. N КАС
99-223 "О признании незаконным Письма Минфина
России от 23 октября 1992 г. N 99 в части размера
ставок сбора за выдачу лицензий на
осуществление частной детективной и
охранной деятельности" // Библиотечка
Российской газеты. 2000. N 16.
Такую же
позицию занял Высший Арбитражный Суд РФ
<*>.
--------------------------------
<*> П. 3
письма Высшего Арбитражного Суда N С3-7/УЗ-819
от 28 октября 1998 г. "О Федеральном законе "О
лицензировании отдельных видов
деятельности".
В то же время п. 3 ст. 19
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" не
устанавливает приоритет в применении ранее
принятых федеральных законов, а говорит об
их приоритете только в отношении "порядка
лицензирования конкретных видов
деятельности". При этом сложная взаимосвязь
понятий не позволяет говорить об
исключении применения к отношениям
лицензирования в сфере частной детективной
и охранной деятельности только
процессуальных норм данного Закона,
поскольку порядок включает в себя не только
процедуру, но и правила лицензирования.
Доказать этот тезис можно методом "от
противного". Если допустить, что
законодатель под словом "порядок" имел в
виду лишь последовательность действий по
лицензированию, то отсюда следует
применимость к частной детективной и
охранной деятельности дефиниций понятий,
данных в ст. 2 рассматриваемого Закона.
Следовательно, приведенное в этой статье
определение термина "соискатель лицензии"
также распространяется на
охранно-детективную деятельность.
В
результате таких рассуждений возникает
ложный вывод о безальтернативной отмене
законодателем с момента вступления в силу
Федерального закона всех видов
лицензирования, кроме лицензирования
охранной и детективной деятельности
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей. Это не соответствует
действительному содержанию Закона, воле
законодателя и правоприменительной
практике.
Федеральный закон "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" не выделяет отдельного
раздела, именуемого "порядком". Вследствие
этого правоприменители для выявления норм,
применимых к частной детективной и
охранной деятельности, должны
интерпретировать этот термин на основе
нормативного определения понятия
"лицензирование" (ст. 2) и общелексического
значения слова "порядок".
В результате
толкования получаем, что к частной
детективной и охранной деятельности
применимы все нормы вышеназванного Закона
за некоторыми изъятиями. Такими
исключениями являются нормы,
устанавливающие правила и
последовательность осуществления
мероприятий, связанных с выдачей и
переоформлением лицензий,
приостановлением и аннулированием
лицензий, надзором лицензирующих органов
за соблюдением лицензиатами требований и
условий осуществления лицензируемых видов
деятельности.
Актуально устранение
неоднозначности в установлении правовых
норм Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" и Закона РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации",
применимых к отношениям в детективной и
охранной сфере. По мнению экспертов
Европейского Сообщества, "такое сочетание
может представлять собой проблему" <*>.
--------------------------------
<*> Жак Фурнье.
Юридический аспект государственного
вмешательства в рыночную экономику.
Заключительный доклад. М.: Государственный
университет "Высшая школа экономики",
Российский Фонд Правовых Реформ, 2000. С.
139.
Это снижает системность правового
регулирования охранно-детективного
предпринимательства и вызывает трудности в
правоприменении.
Сохранение порядка
лицензирования, определенного Законом РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации",
относится к числу исключений из общего
правила ст. 3 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности". В соответствии с этой
статьей единый порядок лицензирования на
территории Российской Федерации является
основным принципом осуществления
лицензирования.
Необходимо отметить,
что установление единого порядка
лицензирования не соответствует
тенденциям в европейском праве. Ни в одной
из стран Европейского сообщества "не
существует общего закона по
лицензированию, аналогичного российскому"
<*> Федеральному закону "О лицензировании
отдельных видов деятельности". Французский
ученый Мишель Бразекс констатирует, что
"Европейское сообщество не собирается
устанавливать общий режим, фиксирующий
правила, применимые ко всем разрешениям и
лицензиям, независимо от отрасли" <**>.
--------------------------------
<*> Жак Фурнье.
Юридический аспект государственного
вмешательства в рыночную экономику.
Заключительный доклад. М.: Государственный
университет "Высшая школа экономики",
Российский Фонд Правовых Реформ, 2000. С. 138.
<**> Бразекс Мишель. Система выдачи
разрешений на осуществление
профессиональной деятельности в
европейском праве (на примере
телекоммуникаций). Государственное
регулирование экономической деятельности.
М.: Юрист, 2000. С. 157.
Несомненно, что
лицензирование любых видов деятельности
как форма государственного регулирования
имеет общую основу, которой являются
конституционные цели государственного
воздействия (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Однако, по мнению почетного члена
Государственного совета Франции Жака
Фурнье, "общий закон о лицензировании может
быть только рамочным. Он не может содержать
специальных положений, касающихся
отдельных видов деятельности. Чтобы быть
эффективным, он должен определять общие
принципы, которые специальное
законодательство должно соблюдать"
<*>.
--------------------------------
<*> Жак
Фурнье. Юридический аспект
государственного вмешательства в рыночную
экономику. Заключительный доклад. М.:
Государственный университет "Высшая школа
экономики", Российский Фонд правовых
реформ, 2000. С. 83.
Готовность учитывать
особенности лицензирования различных
видов деятельности продемонстрирована
законодателем в п. 2 ст. 1 Федерального
закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности". В этом Законе установлен
перечень сфер деятельности, на которые
действие этого Закона не распространяется.
К ним отнесены внешнеторговая, таможенная и
другие виды деятельности.
Специфика
частной детективной и охранной
деятельности также не позволяет полностью
подчинить правоотношения по
лицензированию в этой сфере действию
Федерального закона. Правовой режим
лицензирования в этой сфере
предпринимательства должен оставаться
отраслевым. В то же время будущий Закон "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации"
должен максимально унифицировать
лицензирование этого вида экономической
деятельности с нормами Федерального
закона.
Другим направлением
совершенствования государственного
управления в сфере частной детективной и
охранной деятельности является уточнение
предмета правового регулирования -
общественных отношений, на которые
направлено государственное воздействие в
форме лицензирования. Несмотря на то что
большое количество статей Закона РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации"
говорят о лицензировании, вопросы этого
института все же отражены неполно и во
многом противоречиво. В государственном
регулировании охранно-детективного
предпринимательства посредством
лицензирования определяющим является
понятие "частная детективная и охранная
деятельность". Существенным недостатком
Закона РФ "О частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации"
является логическая ошибка в дефиниции
базового понятия Закона. Определяемое
понятие "частная детективная и охранная
деятельность" не соответствует
определяющему его выражению - "оказание на
возмездной договорной основе услуг
физическим и юридическим лицам
предприятиями". Действительное содержание
юридической нормы, определяющей понятие
частной детективной и охранной
деятельности, шире, чем буквальный текст ст.
1 Закона.
Фактическое содержание
понятия "частная детективная и охранная
деятельность", выявляемое путем системного
толкования ст. ст. 1 и 14 Закона РФ, включает
также деятельность охранно-детективных
служб безопасности организаций.
Охранно-детективные службы безопасности не
являются юридическими лицами. Они не вправе
от своего лица приобретать права и
обязанности, включая заключение договоров.
Сотрудники охранно-детективных служб
связаны с организацией трудовыми, а не
гражданско-правовыми отношениями. Их
деятельность в интересах организации не
является деятельностью по возмездному
оказанию услуг согласно определению п. 1 ст.
