Административная ответственность и нарушения бюджетного законодательства
БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Д.Л.
КОМЯГИН
Д.Л. Комягин, советник Российской
Федерации 1 класса.
Традиционно при
регулировании отношений, связанных с
бюджетным процессом, предусматривалась
ответственность за нецелевое
использование бюджетных средств,
выделенных на возвратной или безвозвратной
основе, и несвоевременное зачисление и
перечисление бюджетных средств.
Санкции за данные правонарушения в
современном российском законодательстве
впервые появились в Указе Президента
Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. "О
федеральном казначействе" и позже более
подробно были продублированы в Положении о
федеральном казначействе, утвержденном
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 27 августа 1993 г. N 864. письмом
Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О
нецелевом использовании средств,
выделенных из федерального бюджета"
(сегодня недействующим) было впервые
установлено определение нецелевого
использования средств федерального
бюджета. Видами санкций являлись изъятие
использованных не по целевому назначению
средств федерального бюджета, наложение
штрафа за нецелевое использование средств
федерального бюджета, а в отношении
кредитных организаций - штраф за
несвоевременное зачисление или
перечисление средств федерального
бюджета.
Значительный период времени
(до вступления в силу Бюджетного кодекса
Российской Федерации) данные нормативные
акты являлись единственными,
устанавливающими ответственность и
порядок ее применения за нарушения
бюджетного законодательства, и, в силу
статьи 2 действующего на тот период Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях,
являлись источниками законодательства об
административных правонарушениях. Статьей
10 КоАП РСФСР было установлено понятие
административного правонарушения, которым
являлось посягающее на государственный или
общественный порядок, социалистическую
собственность, права и свободы граждан, на
установленный порядок управления
противоправное, виновное (умышленное или
неосторожное) действие либо бездействие, за
которое законодательством предусмотрена
административная ответственность. Таким
образом, вышеперечисленные виды
правонарушений по умолчанию являлись теми
административными правонарушениями,
ответственность за совершение которых
предусмотрена законодательством, но еще не
включена в КоАП РСФСР.
Следующий этап
правового регулирования отношений по
применению ответственности за нарушения в
сфере бюджетного законодательства можно
выделить с 1 января 2000 г., т.е. с момента
введения в действие Бюджетного кодекса
Российской Федерации (БК). Часть четвертая
БК именуется "Ответственность за нарушения
бюджетного законодательства Российской
Федерации" и содержит единственную главу,
именуемую "Общие положения", в которой
установлены определение нарушения
бюджетного законодательства, меры,
применяемые к нарушителям бюджетного
законодательства, основания и порядок их
применения, а также собственно составы
правонарушений, включая и санкции за их
совершение.
Перечень видов
правонарушений в БК существенно шире
существовавшего ранее. Если в Указе
Президента Российской Федерации "О
федеральном казначействе" можно выделить
четыре вида нарушений бюджетного
законодательства в отношении средств
федерального бюджета, то в четвертой части
БК их уже восемнадцать, равно относящихся к
средствам бюджетов всех уровней. Кроме
того, отдельные виды нарушений бюджетного
законодательства разбросаны по иным главам
БК без корреспондирующих им санкций. Это, в
частности, действия, приводящие к нарушению
адресности предусмотренных бюджетом
средств либо к направлению их на цели, не
обозначенные в бюджете при выделении
конкретных сумм, в соответствии со ст. 38 БК;
нарушение установленного порядка
предоставления бюджетных кредитов
финансовым органам или принятие в
обеспечение бюджетных кредитов имущества
низкой ликвидности в соответствии с п. 10 ст.
76 БК; совершение перечисленных в п. 1 ст. 166 БК
действий без разрешительной надписи
министра финансов Российской Федерации;
блокировка расходов с нарушением условий,
предусмотренных п. 4 ст. 231 БК.
Статьей 282
БК установлен иной, расширенный перечень
мер, применяемых к нарушителям бюджетного
законодательства (видов санкций), которыми
являются:
- предупреждение о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса;
- блокировка расходов;
-
изъятие бюджетных средств;
-
приостановление операций по счетам в
кредитных организациях;
- наложение
штрафа;
- начисление пени.
Данный
перечень является открытым, т.к. допустимы
иные меры в соответствии с БК и
федеральными законами.
Приказом
Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н была
утверждена Инструкция о порядке применения
органами федерального казначейства мер
принуждения к нарушителям бюджетного
законодательства Российской Федерации, в
которой была сделана попытка примирить
между собой Бюджетный кодекс Российской
Федерации, Указ Президента Российской
Федерации "О федеральном казначействе" и
Положение о федеральном казначействе.
Виды ответственности (санкции) за нарушение
бюджетного законодательства,
перечисленные в Инструкции, поименованы в
ней мерами принуждения и в целом
соответствуют санкциям, установленным ст.
284, 289, 290, 291, 304 БК. Исключение составляет
такая мера принуждения, как оформление
уведомлений об изменении (уменьшении)
бюджетных ассигнований на сумму средств,
использованных не по целевому назначению,
не предусмотренная частью четвертой
Бюджетного кодекса Российской
Федерации.
В силу вышеуказанных
положений ст. 2, 10 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях санкции,
установленные и БК и Инструкцией, до
недавнего времени могли быть
квалифицированы в качестве
административных санкций.
С момента
вступления в силу нового Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях (КоАП) можно отсчитывать
следующий этап развития правового
регулирования отношений по применению мер
ответственности к нарушителям бюджетного
законодательства. Дело в том, что ст. 1.1
нового КоАП круг источников
законодательства об административных
правонарушениях ограничен Кодексом
Российской Федерации об административных
правонарушениях и принимаемыми в
соответствии с ним законами субъектов
Российской Федерации об административных
правонарушениях. Административным
правонарушением, согласно ст. 2.1 КоАП,
признается противоправное виновное
действие физического или юридического
лица, за которое Кодексом Российской
Федерации об административных
правонарушениях или законами субъектов
Российской Федерации установлена
административная ответственность.
Таким образом, нарушение действующего (в
частности, бюджетного) законодательства, не
вошедшее в новый КоАП, по определению
теперь не является административным
правонарушением.
При этом КоАП
установлена административная
ответственность только за три из
восемнадцати видов нарушений бюджетного
законодательства, перечисленных в 28 главе
Бюджетного кодекса, несмотря на то в что ст.
292 - 306 БК имеется прямая отсылка к КоАП
РСФСР. Административными правонарушениями,
согласно ст. 15.14 - 15.16 КоАП, являются
нецелевое использование бюджетных средств,
нарушение срока возврата бюджетных
средств, полученных на возвратной основе, и
нарушение сроков перечисления платы за
пользование бюджетными средствами.
Рассматривать дела по данным
правонарушениям, согласно статье 23.7 КоАП,
уполномочены органы, ответственные за
исполнение федерального бюджета.
Кроме
того, в соответствии со статьей 28.3 КоАП
должностные лица органов, ответственных за
исполнение федерального бюджета, вправе
составлять протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных частью 1
ст. 19.4, частью 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 КоАП. Данными
правонарушениями являются неповиновение
законному распоряжению должностного лица
органа, осуществляющего государственный
надзор, невыполнение в срок законного
предписания (постановления, представления)
органа, осуществляющего государственный
надзор, непринятие мер по устранению причин
и условий, способствовавших совершению
административного правонарушения, и
непредоставление сведений.
Итак, после
вступления в силу нового КоАП уже нельзя
отнести к административным
правонарушениям такие нарушения
бюджетного законодательства, как:
-
непредоставление или несвоевременное
представление отчетов и иных сведений,
необходимых для составления проектов
бюджетов, их исполнения и контроля за их
исполнением (ст. 292 БК);
- неперечисление
или несвоевременное перечисление
бюджетных средств получателям бюджетных
средств (ст. 293 БК);
- несвоевременное
доведение уведомлений о бюджетных
ассигнованиях и лимитов бюджетных
обязательств до получателей бюджетных
средств (ст. 294 БК);
- несоответствие
бюджетной росписи расходам, утвержденным
бюджетом (ст. 295 БК);
- несоответствие
уведомлений о бюджетных ассигнованиях и
лимитах бюджетных обязательств бюджетной
росписи (ст. 296 БК);
- финансирование
расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297
БК);
- предоставление бюджетных
кредитов, бюджетных ссуд с нарушением
установленного порядка (ст. 298 БК);
-
предоставление бюджетных инвестиций с
нарушением установленного порядка (ст. 299
БК);
- предоставление государственных
или муниципальных гарантий с нарушением
установленного порядка (ст. 300 БК);
-
осуществление государственных или
муниципальных закупок с нарушением
установленного порядка (ст. 301 БК);
-
нарушение запрета на размещение бюджетных
средств на банковских депозитах либо
передачу их в доверительное управление (ст.
302 БК);
- несоблюдение обязательности
зачисления доходов бюджета (ст. 303 БК);
-
несвоевременное исполнение платежных
документов на перечисление средств,
подлежащих зачислению на счета бюджетов
(ст. 304 БК);
- несвоевременное исполнение
платежных документов на перечисление
бюджетных средств на лицевые счета
получателям бюджетных средств (ст. 305 БК);
- несвоевременное осуществление платежей
по подтвержденным бюджетным
обязательствам.
Кроме того, не являются
административными правонарушениями
нарушения бюджетного законодательства,
предусмотренные п. 10 ст. 76 БК, п. 1 ст. 166 БК, п. 4
ст. 231 БК.
Здесь же требует констатации
тот факт, что из всей совокупности мер,
применяемых к нарушителям бюджетного
законодательства, единственным видом
санкций, предусмотренным КоАП за
правонарушения в соответствии со статьями
15.14 - 15.16, а также 19.4 - 19.7, является
административный штраф, максимальный
размер которого в соответствии со статьями
15.14, 15.16 для юридических лиц не может
превышать пятисот минимальных размеров
оплаты труда, а в соответствии со статьей
15.15 - тысячи минимальных размеров оплаты
труда, независимо от объема использованных
не по целевому назначению (невозвращенных)
бюджетных средств.
Оставляя за скобками
вопрос возможного несоответствия
общественной опасности такого, например,
правонарушения, как нецелевое
использование бюджетных средств, и тяжести
предусмотренного за него наказания, только
отметим, что административный штраф за
нарушение законодательства Российской
Федерации о внутренних морских водах,
территориальном море, континентальном
шельфе, об исключительной экономической
зоне Российской Федерации,
антимонопольного, таможенного, валютного
законодательства Российской Федерации, а
также законодательства Российской
Федерации о естественных монополиях, о
рекламе, об охране окружающей природной
среды, о государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции в
соответствии со статьей 3.5 КоАП может быть
установлен до 5 тысяч минимальных размеров
оплаты труда.
Отдельно остановимся на
вопросе о судебной перспективе дел по
наложению административного штрафа в
соответствии со ст. 15.14 - 15.16 КоАП. Следует
иметь в виду, что в судебном заседании может
быть рассмотрен вопрос как о наложении
административного штрафа, так и жалобе
оштрафованного лица.
В соответствии со
статьей 4.5 КоАП постановление по делу об
административном правонарушении не может
быть вынесено по истечении двух месяцев со
дня совершения административного
правонарушения. Практика проведения
проверок целевого использования средств
федерального бюджета такова, что
проверяются истекшие периоды. В любом
случае отчетный период не может быть меньше
трех месяцев, в связи с чем любой
обнаруженный факт нецелевого
использования, как правило, не имеет
судебной перспективы на взыскание
административного штрафа по простой
причине превышения срока давности
привлечения к административной
ответственности.
Собственно процедура
наложения штрафа за нецелевое
использование средств федерального
бюджета установлена Инструкцией,
утвержденной Приказом Минфина России от 26
апреля 2001 г. N 35н, и уже составляет порядка
двух месяцев.
В данном случае судами не
принимаются доводы о том, что до
восстановления использованной не по
целевому назначению суммы бюджетных
средств такое правонарушение можно считать
длящимся.
Нельзя не сказать, что для
нарушений законодательства Российской
Федерации о внутренних морских водах,
территориальном море, континентальном
шельфе, об исключительной экономической
зоне Российской Федерации, таможенного,
антимонопольного, валютного
законодательства Российской Федерации,
законодательства Российской Федерации об
охране окружающей природной среды, об
использовании атомной энергии, о налогах и
сборах, о защите прав потребителей, о
рекламе предусмотрено исключение, по
которому ответственность за данные
правонарушения применима до истечения
одного года с момента совершения
административного правонарушения.
Таким образом, можно сделать вывод, что
применение к нарушителям бюджетного
законодательства мер воздействия в виде
административных штрафов, предусмотренных
КоАП, потеряло свой смысл. Наложение
административных штрафов в подавляющем
большинстве случаев не имеет судебной
перспективы и даже в случае получения
судебного решения, ввиду незначительности
размера штрафа, не достигает своей цели в
виде карательного либо
правовосстановительного действия.
Нельзя умолчать еще об одной коллизии,
связанной с применением административной
ответственности. Дело в том, что в
соответствии с новым КоАП правом
применения установленных ст. 15.14 - 15.16 мер
административной ответственности наделены
только органы, ответственные за исполнение
федерального бюджета (ст. 23.7). Такими
органами, в соответствии со ст. 215, 243 БК,
являются органы федерального
казначейства.
В соответствии со ст. 151 БК
органами государственного финансового
контроля являются Счетная палата,
контрольные и финансовые органы
исполнительной власти. Каждый орган имеет
собственные задачи и действует в пределах
закрепленных за ним полномочий. Статья 157
Бюджетного кодекса определяет, что органы
государственного финансового контроля,
созданные федеральными органами
исполнительной власти, осуществляют
предварительный,
