Правовые проблемы института таможенных брокеров

как договор, доверенность и т.п. В связи с этим действия посреднических структур, имеющих юридический характер, не могут служить основанием для какого-либо вида ответственности за неисполнение обязательств и таможенные правонарушения. Таможенные органы лишены возможности применить к таким коммерческим посредникам административные взыскания, так как закон не включает подобных посредников в круг субъектов ответственности за нарушения таможенных правил, связанных с декларированием товаров (хотя на практике оно осуществляется при их доминирующем участии).
На это указывает и письмо ГТК России от 18 марта 1999 г. N 04-10/8750 "О таможенных брокерах", в котором отмечается, что консультирование и оказание услуг по заполнению любых документов относится к области гражданских правоотношений, а таможенное законодательство не регулирует гражданские правоотношения, возникающие между лицами при оказании услуг (что, однако, не соответствует действительности, ведь таможенное законодательство регулирует, к примеру, некоторые аспекты взаимодействия таможенного брокера с представляемым лицом). Ответственность за недостоверные сведения, указанные в грузовой таможенной декларации, перед таможенными органами несет лицо, указанное в графах 14 "декларант/представитель" и 54 "место и дата".
Сложилась ситуация, при которой фактически действует институт неброкерских посредников, не имеющий своей регламентации в законе. Такие посредники осуществляют свои функции в обстановке полной безответственности. Предусмотренный же законом институт таможенных брокеров, необходимый для осуществления внешнеэкономической деятельности, не действует в полном объеме. Представляется целесообразным либо определение законодателем правового статуса деятельности неброкерских посредников, либо императивное упразднение данного института.
О сложностях императивного упразднения уже упоминалось (целых три нормативных акта не привели к желаемому результату), поэтому нельзя говорить о полном исключении из околотаможенной сферы неброкерских структур, которые восполняют недостаток в посреднических услугах. Этот вид коммерческой деятельности может быть определен в качестве самостоятельного института таможенного посредничества, он способен существовать параллельно с брокерскими структурами. Необходимо разграничить в законе их полномочия и функции, определить границы ответственности неброкерских структур и разработать конкретные гражданско-правовые основы вступления в правоотношения с лицом, перемещающим товары, и таможенными органами.
Пока нельзя говорить о достаточном количестве существующих таможенных брокеров (в стране их немногим более трехсот). Они могут появиться во всех регионах Российской Федерации, но в каждом регионе действует несколько таможен, а зоны далеко не всех таможен эффективны с точки зрения внешнеторгового оборота и наличия потенциальных клиентов. Так, исследования Поволжского таможенного управления показывают: в зонах как минимум трех таможен (Марийской, Мордовской и Кировской) нет организации, способной в финансовом отношении отвечать требованиям, стоящим перед соискателем лицензии таможенного брокера. Аналогичная ситуация наблюдается в отдельных таможнях практически в каждом региональном управлении.
Думается, подобную ситуацию можно исправить путем формирования в регионах филиалов крупных организаций таможенных брокеров, заинтересованных в расширении своих рынков (филиалов общероссийских или региональных объединений таможенных брокеров). Стоит даже предусмотреть финансовые и функциональные льготы таможенным брокерам при организации филиалов в "малоэффективных" регионах. А можно, утвердив список таких регионов, обязать Национальную ассоциацию таможенных брокеров организовать в них предоставление посреднических услуг в области таможенного дела, правовой основой для чего послужило бы Соглашение о сотрудничестве между ГТК России и Национальной ассоциацией таможенных брокеров от 28 марта 1997 г. и дополнение N 1 к нему от 28 января 2000 г.
Взаимоотношения таможенного брокера с таможенными органами определяются необходимостью получения у этих органов лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера и осуществлением таможенными органами контроля за соблюдением брокерами таможенного законодательства РФ, а в необходимых случаях - привлечением их к ответственности.
Условно весь процесс такого взаимодействия можно разделить на три этапа:
рассмотрение заявления и принятие решения о выдаче заявителю лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера;
мониторинг деятельности таможенного брокера в период срока действия лицензии;
контроль за организацией, прекращающей деятельность в качестве таможенного брокера.
Порядок лицензирования деятельности таможенного брокера детально регламентирован Таможенным кодексом РФ (ст. 158, 162), Положением о таможенном брокере, Порядком лицензирования осуществления контроля за деятельностью таможенного брокера со стороны таможенного органа, Методическими указаниями таможенным органам при рассмотрении заявлений и принятии решения о выдаче организации лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера.
Порядок рассмотрения заявлений организаций, претендующих на получение лицензии таможенного брокера, является разрешительным с точки зрения допуска на рынок таможенных услуг. В целях унификации этой работы ГТК России была предложена схема рассмотрения заявлений, в основу которой заложен принцип распределенного принятия решения. Организация, претендующая на лицензию, подвергается многосторонней проверке разными подразделениями таможенного органа по вопросам, входящим в их компетенцию. В этом процессе предложено было задействовать следующие подразделения: отделы таможенных режимов, безопасности, по борьбе с таможенными правонарушениями (оперативно-розыскные), таможенных платежей, таможенной инспекции. Такой подход позволяет максимально обеспечить объективное принятие решения о допуске к деятельности в качестве таможенного брокера. Рассмотрим законность и целесообразность некоторых требований.
Единственное ограничение для таможенных брокеров в части организационно-правовой формы заключается в том, что казенное предприятие не может выступать в качестве таможенного брокера. В соответствии со ст. 115 Гражданского кодекса РФ казенным является унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления. Имущество такого предприятия находится в государственной или муниципальной собственности. Поэтому, если допустить его на рынок посреднических услуг, обеспечение его обязательств перед таможенными органами и представляемым лицом, а также возмещение убытков представляемых лиц и уплата таможенным органам задолженности по таможенным платежам, штрафам и иным платежам, предусмотренным Таможенным кодексом РФ, осуществлялись бы за счет государственных или муниципальных средств, а поступление обязательных платежей в федеральный бюджет происходило бы за счет средств самого государства или муниципального образования. Такое было бы нелогично.
Нелогично и то, что унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может выступать таможенным брокером, ведь его имущество также находится в государственной или муниципальной собственности. Правда, в отличие от казенного предприятия собственник не отвечает по обязательствам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, поэтому исполнение обязательств происходит лишь в размере основных фондов (средств) предприятия. Но эти фонды - также государственная или муниципальная собственность!
Как видим, законодатель непоследователен, и необходимо запретить всем государственным и муниципальным унитарным предприятиям (основанным как на праве оперативного управления, так и хозяйственного ведения) выступать в качестве таможенного брокера. Это предотвратило бы и определенные злоупотребления государственных и муниципальных служащих и должностных лиц, связанные с распоряжением вверенным им имуществом.
Анализ порядка лицензирования деятельности таможенного брокера приводит к выводу, что стартовые затраты на получение такой лицензии завышены. В частности, таможенный брокер должен, с одной стороны, нести ответственность перед своими клиентами (заключать договор страхования риска ответственности за нарушение договора на сумму не менее 10000 минимальных размеров оплаты труда), а с другой - выставить депозит, банковскую гарантию, поручительство третьего лица или залог товаров и транспортных средств в обеспечение своих обязательств перед таможенным органом (сумма обеспечения рассчитывается брокером ежегодно, исходя из предполагаемых объемов таможенных платежей, но должна быть не менее 2500 МРОТ).
Представляется, что речь идет практически об одном и том же, т.е. об обеспечении таможенным брокером своих обязательств, обусловленных таможенным законодательством (ведь содержание обязательств брокера, вытекающих из договора с представляемым лицом, обусловлено предметом договора - оказанием услуг по таможенному оформлению, иных посреднических услуг в области таможенного дела, что, естественно, регулируется законодательством, а уж об ответственности перед таможенными органами не стоит и говорить). Среди этих обязательств - обязательства по внесению таможенных платежей, процентов за использованную их отсрочку (рассрочку), по уплате штрафов и стоимости товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, а также пени за просрочку уплаты таможенных платежей. Такая комплексная ответственность может быть застрахована одним полисом, что позволило бы уйти от необходимости блокировать значительные суммы оборотных средств на обеспечение депозита или банковской гарантии.
Возникает и такой вопрос: почему одинакова сумма первоначального обеспечения обязательств для общероссийского, регионального и зонального таможенных брокеров? Следовало бы тарифицировать суммы обеспечения обязательств таможенного брокера исходя из предполагаемого региона его деятельности (Российская Федерация - региональное таможенное управление - таможня), ведь очевидно, что, несмотря на то что объем обязанностей таможенных брокеров одинаков, сумма обязательств весьма различна.
Следующее замечание. Для получения лицензии организация, претендующая на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера, заранее (т.е. до подачи заявления о выдаче лицензии) обязана заключить договор страхования риска ответственности перед представляемым лицом и оформить обеспечение выполнения своих обязательств перед таможенными органами (заключить договор поручительства, залога, банковской гарантии либо внести сумму обеспечения на депозит таможенного органа) (пп. "б" и "в" п. 4 Положения; п. 5.3 Порядка лицензирования и осуществления контроля за деятельностью таможенного брокера со стороны таможенных органов). Если в выдаче лицензии будет отказано, эти договоры расторгаются либо прекращаются (в зависимости от предусмотренных ими условий). Но ведь договоры страхования, поручительства, банковской гарантии являются безвозмездными, и в таком случае организация-претендент несет необоснованные расходы. Более того, Гражданским кодексом РФ прямо предусмотрен лишь один вид обеспечения исполнения обязательств, которые возникнут в будущем, - поручительство.
В данном случае можно было бы избежать потерь, заключая договоры под отлагательным условием (ст. 157 ГК РФ), в соответствии с которым стороны ставят возникновение прав и обязанностей в зависимость от получения организацией лицензии. Другим решением явилось бы представление таможенному органу предварительного договора (ст. 429 ГК РФ), где в качестве срока заключения основного договора указывался бы момент получения лицензии таможенного брокера.
Один из видов обеспечения исполнения обязательств таможенного брокера перед таможенными органами - залог товаров и транспортных средств. Совершенно непонятно, почему здесь используется понятие "товары и транспортные средства", а не "имущество", как в гражданском законодательстве. Ведь понятие "товары и транспортные средства" в таможенном законодательстве используется для обозначения предметов, перемещаемых через таможенную границу и подлежащих таможенному оформлению и контролю. Получается, что брокер осуществляет залог предметов, в отношении которых выполняет посреднические функции по таможенному оформлению! Залогодателем же имущества согласно ч. 2 ст. 335 ГК РФ может быть его собственник либо лицо, имеющее право хозяйственного ведения. Выходит, мы получили еще одно подтверждение того, что таможенный брокер получает право собственности на товары и транспортные средства? Утверждение о том, что в данном случае понятие "товары и транспортные средства" необходимо толковать расширительно и что имелось в виду понятие "имущество", несостоятельно: не всякое имущество является товаром.
Срок договора о залоге, принимаемый таможенными органами в качестве обеспечения обязательств брокера, не может быть менее 15 месяцев (п. 5.17 Порядка лицензирования). Получается, что залогом одних товаров и транспортных средств обеспечивается исполнение обязательств таможенного брокера, вытекающих из осуществления посреднических операций в области таможенного дела, не только в отношении товаров и транспортных средств, но и других. Это было бы логично, если бы в течение всех 15 месяцев (или более) у брокера сохранилось право собственности на предмет залога. Но, как уже отмечалось, по завершении действий, связанных с помещением товаров и транспортных средств под определенный таможенный режим у таможенного брокера прекращаются все полномочия в отношении данных товаров и транспортных средств. Согласно же п. 2 ст. 353 ГК РФ при переходе права собственности на заложенное имущество от залогодателя к другому лицу право залога сохраняет силу. Получается, что теперь уже лицо, перемещающее товары и транспортные средства, ответственно своим имуществом по обязательствам таможенного брокера, вытекающим из осуществления им посреднических функций по оформлению товаров и транспортных средств. Более того, по ст. 122 Таможенного кодекса РФ залогодатель не вправе распоряжаться предметом залога без согласия таможенного органа, поэтому в течение срока действия договора залога лицо, перемещающее товары и транспортные средства, не может ими распоряжаться без прямого разрешения таможенного органа!
Согласно п. 5.3 Порядка лицензирования договор о залоге товаров и транспортных средств должен быть заключен до подачи заявления о выдаче лицензии. А это возможно лишь в том случае, если договор между таможенным брокером и представляемым лицом об оказании посреднических услуг в области таможенного дела, в свою очередь, также заключен до подачи заявления на выдачу лицензии таможенного брокера. Выходит, заключается договор об осуществлении посреднических функций с организацией, которая еще не известно, получит ли разрешение (лицензию) заниматься такой деятельностью.

Комментарии к законам »