Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки
РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ ЗАСТРОЙКИ
Н.А.
АНДРИАНОВ
Андрианов Н.А., старший
преподаватель кафедры гражданского права и
процесса Нижегородской правовой
академии.
Предпосылки создания системы
территориального планирования
Проблемы
правового регулирования городской
застройки в настоящее время приобретают
чрезвычайную актуальность. Создание
объектов капитального строительства
является одной из основных форм
инвестиционной деятельности. Вместе с тем
их создание - не самоцель: объекты
капитального строительства направлены на
удовлетворение определенных потребностей
общества в увеличении производственных
мощностей промышленных предприятий,
удовлетворении потребностей населения в
жилье, транспорте, социальном обслуживании
и коммунальных услугах.
Современный
город - достаточно сложный организм,
который включает не только здания и
сооружения, но и сложные системы
транспортной, инженерной и социальной
инфраструктуры. В отношениях,
складывающихся в связи с застройкой
городских территорий, участвуют многие
субъекты: кроме застройщиков в данных
отношениях участвуют государство,
муниципальные образования,
правообладатели существующих на
определенной территории объектов,
население соответствующих территорий.
Создание нового объекта капитального
строительства, как правило, затрагивает
интересы всех субъектов данных отношений.
Это свидетельствует о необходимости
существования четких правил застройки
территории города, которые должны
обеспечивать защиту интересов всех
участников складывающихся в ходе застройки
отношений.
Государственная политика в
настоящее время направлена на создание
системы нормативных правовых актов,
регулирующих отношения в сфере застройки.
Основной нормативный акт в данной сфере -
Градостроительный кодекс РФ от 22 декабря 2004
г. N 190-ФЗ (далее - Кодекс).
Градостроительный кодекс РФ закрепляет
принципы законодательства о
градостроительной деятельности (ст. 2), в
числе которых указывает на обеспечение
устойчивого развития территорий.
Устойчивое развитие территорий
определяется в ст. 1 Кодекса как обеспечение
при осуществлении градостроительной
деятельности безопасности и благоприятных
условий жизнедеятельности человека,
ограничение негативного воздействия
хозяйственной и иной деятельности на
окружающую среду и обеспечение охраны и
рационального использования природных
ресурсов в интересах настоящего и будущего
поколений (п. 3 ст. 1 Кодекса).
Устойчивость как одно из необходимых
свойств развития территорий подразумевает
под собой стабильность, предсказуемость и
определенность. К сожалению, к настоящему
времени большинство городских поселений
России столкнулись с проблемами,
вызванными хаотичным (неустойчивым)
развитием городских территорий. Так,
нередки ситуации, когда в результате
строительства объектов не учитываются
потребности соответствующей территории в
энергоресурсах, и ввод в эксплуатацию
крупного объекта приводит к нехватке
мощностей для строительства и эксплуатации
других зданий и сооружений. Нередко в ходе
строительства не уделяется должного
внимания обеспеченности соответствующей
территории объектами социальной
инфраструктуры, и население нового
микрорайона вынуждено пользоваться
услугами больниц, школ, детских садов,
находящихся на значительном расстоянии от
места жительства. Возникают также ситуации,
когда строительство объекта, на первый
взгляд удачно вписывающегося в
существующую застройку (с точки зрения
архитектурного облика, обеспеченности
коммуникациями, транспортной и социальной
инфраструктурой, местоположения и пр.),
существенно затрудняет дальнейшее
развитие территории (в связи с этим в
городах появился термин "точечная
застройка", который определенно имеет
негативный оттенок). Непредсказуемость
развития территории влечет ошибки в оценке
существующих объектов недвижимости. Каждый
объект недвижимости уникален, и на его
оценку влияет целый комплекс факторов,
одним из которых является местоположение
объекта. Так, гражданин может купить
квартиру, руководствуясь тем, что в
непосредственной близости от дома
находится участок зеленых насаждений, где
можно отдохнуть, погулять с детьми. Однако
никто не может гарантировать этому
гражданину, что через год-другой на данном
участке не будет построен многоэтажный
жилой дом, и приобретенная им квартира
перестанет обладать тем признаком на
основе которого он принимал решение о ее
покупке.
Другой комплекс проблем,
вызванных неопределенностью в отношениях
по застройке территорий городских
поселений, связан с порядком принятия
решений по вопросам градостроительной
деятельности, и в первую очередь - по
вопросам предоставления земельных
участков под строительство. В ситуации,
когда принятие решения о строительстве
определенного объекта на земельном участке
в составе городской территории зависит не
только и не столько от объективных
предпосылок к необходимости создания
такого объекта, сколько от усмотрения
конкретного чиновника, дающего разрешение
на строительство, создается благоприятная
почва для развития коррупции. В итоге можно
наблюдать, как процесс городской застройки
развивается вопреки потребностям
населения территорий.
Изложенное
позволяет судить о необходимости
существования понятных и определенных
правил, в соответствии с которыми должна
развиваться городская территория; правил,
которые будут иметь силу юридической нормы
и несоответствие которым будет означать
незаконность строительства объекта;
правил, которые будут обеспечивать права
населения соответствующей территории на
благоприятные условия жизнедеятельности,
позволять всем заинтересованным лицам
оценивать перспективу развития
территории.
Общие положения о
территориальном
планировании
Градостроительный кодекс
РФ в качестве условий устойчивого развития
территорий называет территориальное
планирование и градостроительное
зонирование. Под территориальным
планированием понимается планирование
развития территорий, в том числе для
установления функциональных зон, зон
планируемого размещения объектов
капитального строительства для
государственных и муниципальных нужд, зон с
особыми условиями использования
территорий (п. 2 ст. 1 Кодекса).
Градостроительное зонирование, в свою
очередь, представляет собой зонирование
территорий муниципальных образований в
целях определения территориальных зон и
установления градостроительных
регламентов (п. 6 ст. 1 Кодекса).
Градостроительный кодекс РФ предполагает
создание трехуровневой системы
территориального планирования. Так, в
соответствии с ч. 2 ст. 9 Градостроительного
кодекса РФ документы территориального
планирования подразделяются на:
-
документы территориального планирования
Российской Федерации;
- документы
территориального планирования субъектов
Российской Федерации;
- документы
территориального планирования
муниципальных образований.
Территориальное планирование, как следует
из ч. 1 ст. 9 Кодекса, направлено на
определение назначения территорий исходя
из совокупности социальных, экономических,
экологических и иных факторов в целях
обеспечения устойчивого развития
территорий, развития инженерной,
транспортной и социальной инфраструктур,
обеспечения учета интересов граждан и их
объединений, Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований.
К
документам территориального планирования
относятся:
- схемы территориального
планирования Российской Федерации;
-
схемы территориального планирования
субъектов Российской Федерации;
- схемы
территориального планирования
муниципальных районов;
- генеральные
планы поселений;
- генеральные планы
городских округов.
В документах
территориального планирования
отображаются границы субъектов Российской
Федерации, закрытых
административно-территориальных
образований; особых экономических зон;
муниципальных образований; существующие и
планируемые границы земель лесного фонда,
границы земель особо охраняемых природных
территорий, границы земель обороны и
безопасности; границы территорий объектов
культурного наследия; границы зон с особыми
условиями использования территорий;
границы территорий, подверженных риску
воздействия чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера и
воздействия их последствий; границы земель
сельскохозяйственного назначения и
границы сельскохозяйственных угодий в
составе земель сельскохозяйственного
назначения; существующие объекты
капитального строительства федерального,
регионального и местного значения; границы
размещения планируемых объектов
капитального строительства.
В качестве
общей посылки Кодекс предполагает
самостоятельную разработку документов
территориального планирования органами
государственной власти Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований. Вместе с тем ст.
27 Кодекса допускает совместную подготовку
проектов документов территориального
планирования. С инициативой о совместной
подготовке документов территориального
планирования могут выступить федеральные
органы исполнительной власти, высшие
исполнительные органы государственной
власти субъектов РФ, органы местного
самоуправления.
Градостроительный
кодекс РФ предусматривает максимальную
открытость процесса подготовки и
утверждения документов территориального
планирования. Так, проекты документов
территориального планирования подлежат
обязательному опубликованию и могут
размещаться в сети Интернет на официальных
сайтах соответствующих государственных
или муниципальных органов. В таком же
порядке подлежат опубликованию уже
утвержденные документы территориального
планирования. При этом правообладатели
земельных участков и существующих объектов
капитального строительства вправе в
судебном порядке оспорить положения
документов территориального планирования
(независимо от того, принят этот документ на
федеральном, региональном или местном
уровне).
Генеральный план города как
основной документ
территориального
планирования в сфере городской
застройки
Наиболее важную роль в
регулировании застройки городских
поселений играет генеральный план города.
На картах (схемах), содержащихся в
генеральном плане города, должны
отображаться (ч. 6 ст. 23 Градостроительного
кодекса РФ):
- границы города;
-
границы земель сельскохозяйственного
назначения; границы земель для обеспечения
космической деятельности; границы земель
обороны и безопасности; границы земель
иного специального назначения; границы
земель лесного фонда; границы земель
водного фонда; границы земель особо
охраняемых природных территорий
федерального и регионального значения;
- существующие и планируемые границы земель
промышленности, энергетики, транспорта,
связи;
- границы функциональных зон с
отображением параметров планируемого
развития таких зон;
- границы территорий
объектов культурного наследия;
-
границы зон с особыми условиями
использования территорий;
- границы
земельных участков, которые предоставлены
для размещения объектов капитального
строительства федерального, регионального
или местного значения либо на которых
размещены объекты капитального
строительства, находящиеся в
государственной или муниципальной
собственности, а также границы зон
планируемого размещения объектов
капитального строительства федерального,
регионального или местного значения;
-
границы территорий, подверженных риску
возникновения чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера и
воздействия их последствий;
- границы
зон инженерной и транспортной
инфраструктур.
Значительная часть
указанной информации должна
воспроизводиться в генеральном плане
города на основе сведений, содержащихся в
документах территориального планирования
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. В связи с этим можно
предположить, что принятие генерального
плана города в том виде, который
соответствует положениям
Градостроительного кодекса РФ, может
производиться только после утверждения
соответствующих документов
территориального планирования
федерального и регионального уровней.
В
основу системы территориального
планирования положен принцип
функционального деления территории.
Функциональные зоны по определению,
содержащемуся в Кодексе, представляют
собой зоны, для которых документами
территориального планирования определены
границы и функциональное назначение. Кроме
понятия "функциональные зоны"
градостроительное и земельное
законодательство оперирует понятием
"территориальные зоны", к которым относятся
зоны, для которых в правилах
землепользования и застройки определены
границы и установлены градостроительные
регламенты. При этом в ст. 35 Кодекса дается
характеристика видов и состава
территориальных зон. Аналогичные положения
закреплены в ст. 85 ЗК РФ. Что же касается
функциональных зон, то ни их виды, ни состав
в Градостроительном кодексе не определены.
Если учесть, что документы
территориального планирования составляют
основу для подготовки правил
землепользования и застройки, и Кодекс в п. 2
ч. 1 ст. 34 прямо предписывает при определении
территориальных зон учитывать
функциональные зоны и параметры их
планируемого развития, отсутствие норм,
определяющих состав и виды функциональных
зон, можно считать пробелом в
законодательстве, требующим скорейшего
восполнения.
Согласно ч. 3 ст. 23
Градостроительного кодекса РФ генеральный
план города должен включать в себя карты
(схемы) планируемого размещения объектов
капитального строительства местного
значения, в том числе:
- объектов
электро-, тепло-, газо- и водоснабжения
населения в границах города;
-
автомобильных дорог общего пользования,
мостов и иных транспортных инженерных
сооружений в границах города;
- иных
объектов, размещение которых необходимо
для осуществления полномочий органов
местного самоуправления города.
Градостроительный кодекс РФ
предусматривает достаточно сложную
процедуру создания и реализации
генерального плана города, которую можно
разделить на следующие этапы:
1)
подготовка проекта генерального плана
города и его обоснование;
2)
согласование проекта генерального
плана;
3) опубликование проекта
генерального плана, общественные слушания
по проекту;
4) утверждение проекта
генерального плана города;
5) реализация
генерального плана города.
Подготовка
проекта генерального плана и его
обоснование
Решение о подготовке проекта
генерального плана города принимается
главой местного самоуправления. Подготовка
проекта генерального плана осуществляется
на основании результатов инженерных
изысканий в соответствии с требованиями
технических регламентов с учетом
комплексных программ развития города,
положений о территориальном планировании,
содержащихся в документах
территориального планирования
федерального и регионального уровней,
региональных и (или) местных нормативов
градостроительного проектирования.
Таким образом, необходимым условием
разработки проекта генерального плана
города является наличие нормативов
градостроительного проектирования.
