Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.11.2010 по делу n А29-3908/2010. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК),Возвратить госпошлину (ст.104 АПК)

2009 года с применением неправильных показателей (исходя из площади квартир и с применением самостоятельного установленного тарифа).

По данным нарушениям со ссылкой на пункт 2 статьи 40 Закона о защите прав потребителей Обществу предписано осуществить следующее мероприятие: прекратить нарушение прав потребителей указанных многоквартирных домов при начислении платы за электроэнергию на общедомовые нужды и учитывать при начислении такой платы требования вышеуказанных нормативных актов. Срок исполнения - с момента получения предписания № 16.

27.05.2010 по результатам рассмотрения материалов административного дела в отношении ООО «Коммунальщик» Заместителем начальника вынесено постановление № 59 (том 1, л.д.186-189), согласно которому указанное юридическое лицо признано виновным в совершении административного правонарушения по статье 14.7 КоАП РФ, а также представление № 27 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (л.д. 150).

ООО «Коммунальщик» до рассмотрения дела об административном правонарушении (13.05.2010), не согласившись с предписанием № 16, обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании данного предписания незаконным.

Суд первой инстанции, основываясь на положениях статей 65, 198, 200, 201 АПК РФ, исходя из буквального толкования содержащихся в предписании № 16 требований, учитывая, что соблюдение организациями при осуществлении ими предпринимательской и иной экономической деятельности законодательства РФ, в частности, нормативных правовых актов, регламентирующих порядок начисления платы за электроэнергию потребителям, является обязательным в силу закона, не усмотрел, что оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы Общества или препятствует осуществлению Обществом предпринимательской и иной экономической деятельности. Также суд не принял доводы о нарушении ответчиком при вынесении предписания № 16 норм административного законодательства, поскольку установил, что оно вынесено в соответствии с пунктом 2 статьи 40 Закона о защите прав потребителей уполномоченным должностным лицом. С учетом указанного, в удовлетворении требований Общества суд отказал.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на апелляционную жалобу, заслушав представителя заявителя, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к следующему выводу.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Заявителем в порядке главы 24 АПК РФ оспорено предписание № 16.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

На основании части 1 статьи 65 АПК РФ лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано обосновать и доказать факт нарушения прав и законных интересов.

Суд апелляционной инстанции, соотнеся доводы апелляционной жалобы о необоснованном привлечении Управления Роспотребндзора к участию в деле в качестве третьего лица и о несоответствии отзывов ответчика требованиям статьи 200 АПК РФ с положениями законодательства о порядке осуществления Роспотребназором  функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, находит их несостоятельными.

Также апелляционным судом отклоняются аргументы жалобы о том, что   рассмотрение дела при привлечении третьего лица судом не начато с начала, ответчик не принимал личного участия в судебном заседании, как основанные на неверном толковании и применении процессуальных норм. 

Как следует из материалов дела, оспариваемое предписание вынесено в связи с установлением факта нарушения Обществом требований действующего законодательства в сфере защиты прав потребителей.

Закон о защите прав потребителей, согласно преамбуле, регулирует отношения между потребителями и изготовителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей, в том числе право на государственную и общественную защиту их интересов, определяет механизм реализации этих прав.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 40 Закона о защите прав потребителей государственная защита прав потребителей осуществляется, в частности, посредством государственного контроля и надзора за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей (далее – государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей), который проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальными органами), в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 40 Закона о защите прав потребителей).

При этом предусматривается, в том числе проведение мероприятий, связанных с контролем, - проверка соблюдения исполнителями обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также обязательных требований к услугам; выдачу в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, предписаний изготовителям (исполнителям) о прекращении нарушений прав потребителей, о необходимости соблюдения обязательных требований к услугам.

Однако доводы ответчика о вынесении оспариваемого предписания на основании пункта 2 статьи 40 Закона о защите прав потребителей суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку, по сути, данная норма лишь закрепляет перечень мер административного реагирования по факту нарушения прав потребителей без установления порядка их применения уполномоченным органом. В связи с этим обоснованность непосредственной реализации указанной нормы зависит и от соблюдения предусмотренных действующим законодательством особенностей применения тех или иных мер.

В соответствии со статьей 1 Закона № 294-ФЗ отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля урегулированы данным законом, из сферы действия которого государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей не исключен.

По смыслу пунктов 1, 5, 6 статьи 2 Закона № 294-ФЗ проверка юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) является основным элементом государственного контроля, в ходе которой производится оценка соответствия  осуществляемой ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям, т.е. требованиям, установленным Законом № 294-ФЗ, другими федеральными законами  и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

В силу положений части 1 статьи 14, частей 1, 3 статьи 16, части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ проверка проводится при наличии к тому названных в части 3 статьи 9 или части 2 статьи 10 указанного закона оснований  по распоряжению или приказу руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) поименованным в данном распоряжении или приказе должностным лицом с оформлением по ее результатам акта проверки установленной формы. В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) обязательных требований проводившее проверку должностное лицо в пределах его полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано выдать предписание об устранении выявленных нарушений, которое прилагается к акту проверки. 

Изложенное позволяет сделать вывод, что предписание о прекращении нарушений прав потребителей выдается юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) в случае установления факта нарушения обязательных требований в указанной сфере по результатам осуществления уполномоченным органом государственного контроля в области защиты прав потребителей посредством проверки.

Роспотребнадзор является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, осуществляет данную деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, наделен полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора в области защиты прав потребителей (пункты 1, 4, 5.1.2  Положения о Роспотребнадзоре).

Исполнение названной функции Роспотребнадзором осуществляется согласно Административному регламенту, положениями которого также подтверждается вышеуказанный вывод о порядке вынесения предписания о прекращении нарушений прав потребителей (пункты 7.1., 7.8., 7.13., 7.14.).

В материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства, в том числе распоряжение, акт, свидетельствующие о вынесении оспариваемого предписания по результатам проверки Общества.

Из текста предписания № 16 следует, что факт нарушения Обществом требований действующего законодательства в сфере защиты прав потребителей установлен Заместителем начальника при рассмотрении административных материалов, составленных по результатам административного расследования в отношении Общества.

Согласно постановлению от 20.01.2010 основанием для проведения административного расследования в отношении ООО «Коммунальщик» явились жалобы жильцов многоквартирных домов на нарушение указанным юридическим лицом их прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг.

Обращение граждан-потребителей на нарушение их прав является основанием для применения уполномоченным органом предусмотренных действующим законодательством мер, а именно: проведения внеплановой проверки (подпункт «в» пункта 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ) либо возбуждения дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ).

В данном случае должностное лицо Территориального отдела при рассмотрении обращений граждан-потребителей воспользовалось правом, предусмотренным частью 2 статьи 22.2, частью 3 статьи 28.1 КоАП РФ, на возбуждение дела об административном правонарушении, поэтому правоотношения между заявителем и ответчиком, регулируемые Законом № 294-ФЗ, не возникли.

В отсутствие правоотношений по осуществлению государственного контроля посредством проверки не имеется оснований для исполнения уполномоченным органом обязанности по выдаче предписания.

Доводы отзыва на апелляционную жалобу о не нарушении оспариваемым предписанием Закона № 294-ФЗ со ссылкой на статью 3 суд апелляционной инстанции считает ошибочными в силу следующего.

Неприменение данного закона в определенной сфере, в частности при проведении административного расследования, означает и невозможность принятия государственным органом предусмотренных в нем мер административного реагирования, что обусловлено действием специальных норм. Несоблюдение таких ограничений является нарушением закона. 

При назначении административного расследования действия уполномоченного органа регламентированы и должны соответствовать КоАП РФ. 

Вынесение по результатам административного расследования предписания об устранении выявленных нарушений в силу  прямого указания в части 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ о неприменимости его положений к действиям государственного органа при проведении административного расследования недопустимо, КоАП РФ не предусмотрено.

В связи с этим довод апелляционной жалобы о том, что предписание не может являться формой реагирования по результатам административного расследования,  представляется правомерным.

Таким образом, поскольку обращение жильцов многоквартирных домов о нарушении их прав потребителей явилось основанием для проведения в отношении Общества административного  расследования согласно КоАП РФ, а не для назначения внеплановой проверки по Закону № 294-ФЗ, вынесение предписания по результатам такого расследования является необоснованным, противоречащим требованиям части 3 статьи 1, пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ.

Кроме того, с учетом требований пункта 7.14 Административного регламента предписание выносится от имени руководителя (заместителя руководителя) территориального управления Роспотребнадзора.

Оспариваемое предписание вынесено Заместителем начальника Территориального отдела, у которого права на выдачу предписания не имеется, в том числе и по причине отсутствия распоряжения о проведении проверки в отношении Общества (часть 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ).

Следовательно, Заместитель начальника не является уполномоченным должностным лицом на вынесение предписания № 16, что также  свидетельствует о его незаконности.

В связи с этим вывод суда первой инстанции о вынесении оспариваемого акта уполномоченным должностным лицом, а также соответствующие доводы в отзыве на жалобу апелляционный суд находит необоснованными.

В предписании № 16 перечислены установленные нарушения нормативных правовых актов при расчетах гражданам-потребителям в многоквартирных домах платы за электроэнергию на общедомовые нужды и  содержится требование прекратить данные нарушения и учитывать при начислении платы за электроэнергию на общедомовые нужды требования приведенных в предписании нормативных правовых актов.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с выводом суда первой инстанции о законности данного требования  ввиду обязательности в силу закона соблюдения организациями при осуществлении ими предпринимательской и иной экономической деятельности законодательства РФ, в частности, нормативных правовых актов, регламентирующих порядок начисления платы за электроэнергию потребителям, исходя из нижеследующего.

В соответствии с пунктом 7.14.1 Административного регламента в предписании должны быть указаны требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства.

При этом, учитывая, что за неисполнение требований предписания законодательством предусмотрена административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ), предписание должно