Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2011 по делу n А68-544/11. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Как следует из п.1.8.2. устава МУП «Спецавтохазяйство», одной из основных целей деятельности предприятия является получение прибыли                   (т.1, л. 71-77).

Уставом МУП МО г. Тула «Комбинат благоустройства города» предусмотрено, что одной из основных целей деятельности данного предприятия является получение прибыли от коммерческой деятельности (п. 1.10 устава) (т.1, л. 78-83).

В изменениях, внесенных в п. 1.10 устава МУП МО г. Тула «Комбинат благоустройства города», указано, что одной из основных целей предприятия является получение прибыли (т. 1, л. 84).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в хозяйственное ведение унитарного предприятия не может передаваться имущество, которое не будет способствовать извлечению прибыли.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что статья 8 Закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ правильно истолкована судом первой инстанции и обоснованно применена в совокупности и во взаимосвязи с иными нормами права.

В жалобе заявитель указывает на то, что суд первой инстанции необоснованно установил, что передача автомобильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение МУП «Спецавтохозяйство»,                           МУП «Комбинат благоустройства города» в целях осуществления ими дорожной деятельности не подпадает ни под один из возможных случаев создания унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, предусмотренных ч. 4 ст. 8 Закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ.

Апелляционная инстанция отклоняет указанный довод ввиду следующего.

В ст. 8 указанного Закона определен исчерпывающий перечень случаев, допускающих создание унитарных предприятий.

Как следует из материалов дела, администрацией г. Тулы издано распоряжение от 08.11.2010 № 1/122-р «О мероприятиях по переходу на финансирование содержания городских территорий в виде субсидий».

Под дотацией понимаются денежные средства, выдаваемые в безвозвратном порядке из государственного бюджета.

Субсидии предоставляются в целях возмещения затрат предприятий, связанных, в частности, с выполнением заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Любая деятельность, связанная с дотациями, является прерогативой казенного предприятия, так как,  в силу указанной нормы, при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности могут быть созданы только казенные предприятия.

Из анализа норм ч. 4 ст.8 Закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ следует, что в хозяйственное ведение унитарного предприятия не может передаваться имущество, которое не будет способствовать извлечению прибыли,  и передача автомобильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение МУП «Спецавтохозяйство», МУП «Комбинат благоустройства города» в целях осуществления ими дорожной деятельности не относится к случаям создания унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, предусмотренного указанной нормой.

В жалобе ответчик указывает, что вывод суда первой инстанции о противоречии оспариваемых ненормативных правовых актов статьям 6, 13, 15, 27 Закона от 08.11.2007 № 257 – ФЗ основан на неправильном применении норм материального права.

Также заявитель обращает внимание, что суд первой инстанции применил закон, не подлежащий применению,  - часть 8 статьи 6 Закона № 257 – ФЗ, что нарушает пункт 2 части 2 статьи 270 АПК РФ, и не применил закон, подлежащий применению,  – часть 9 статьи 6 указанного Закона, чем нарушил пункт 1 части 2 статьи 270 АПК РФ.

Кроме того, в апелляционной жалобе администрация указывает, что                  ст.ст. 6,13,15,17 Закона от 08.11.2007 № 257 – ФЗ не содержат норм, которые были бы нарушены постановлением главы администрации г. Тулы от 13.11.2010 № 3463 и распоряжением главы администрации г.Тулы от 08.11.2010 № 1/122-р.

Данные доводы подлежат отклонению судом апелляционной инстанции ввиду следующего.

В соответствии с ч. 8 ст. 6 Закона № 257 – ФЗ к собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Согласно ст. 2 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, применение судом первой инстанции нормы ч. 8 ст. 6 Закона № 257 – ФЗ, а не части 9 указанной статьи, как считает заявитель, не имеет правового значения для правильного рассмотрения дела.

Несогласие подателя жалобы с выводом суда о том, что дорожная деятельность в отношении передаваемых в хозяйственное ведение автомобильных дорог должна осуществляться исключительно органом местного самоуправления,  не принимается во внимание судом апелляционной инстанции ввиду следующего.

Пунктом 5 ч. 1 ст. 14 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из редакции Закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ, п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ следует, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно ч. 1 ст. 37 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из ст. 16 Устава МО г. Тула,  к вопросам местного значения муниципального образования относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из анализа указанных норм следует, что дорожная деятельность должна осуществляться органом местного самоуправления.

Довод заявителя жалобы об ошибочности  вывода суда о том, что спорные ненормативные правовые акты противоречат статье 10 Закона от 21.07.2005           № 94-ФЗ, ст.ст. 16, 54 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, основан на неправильном применении норм материального права – неправильно истолкован. Дополнительно податель жалобы указывает на то, что в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует норма, обязывающая расходовать денежные средства на муниципальные нужды с использованием соответствующих конкурсных процедур. Указывает, что во исполнение, а не в нарушение нормы статьи 16 указанного Закона, а также с целью осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, постановлением главы администрации г. Тулы от 13.11.2010 № 3463 объекты городской инфраструктуры и благоустройства г. Тулы переданы в хозяйственное ведение МУП «Спецавтохозяйство» и МУП «Комбинат благоустройства города».

При этом заявитель ссылается на то, что заказ на содержание городских территорий муниципальным заказчиком не размещался, и указывает на отсутствие нарушения статьи закона, устанавливающей способ размещения заказа в отсутствие самого факта размещения заказа.

Суд не может согласиться с данными доводами, поскольку судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что отраженная в оспариваемых ненормативных правовых актах схема расходования денежных средств для решения рассматриваемого вопроса местного значения, согласно которой места общего пользования передаются в хозяйственное ведение унитарных предприятий, а данные предприятия, не имея возможности использовать данное имущество, получают субсидии из бюджета для самостоятельного выполнения всего комплекса работ по содержанию, представляет собой неэффективное расходование бюджетных средств в виде предоставления преференций конкретным лицам на бесконкурсной основе.

Согласно ст. 54 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Статьей 3 Закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ предусмотрено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

Осуществление дорожной деятельности является вопросом местного значения городского округа.

В силу ст. 10 Закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Кроме того, как установлено ч. 3 указанной статьи, решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.

Из вышеуказанного Закона следует, что размещение муниципального заказа по общему правилу должно осуществляться через проведение торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме (ч. 2 ст. 10 Закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ).

Суд апелляционной инстанции считает, что проведение конкурса в целях выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд, обеспечиваемых за счет средств бюджета муниципального образования, необходимых для решения вопросов местного значения, является обязательным.

Законодатель связывает понятие муниципальных нужд непосредственно с решением вопросов местного значения, следовательно, судом сделан правильный вывод о необходимости применения конкурсных процедур при решении вопроса местного значения городского округа с целью соблюдения обеспечения единства экономического пространства на территории муниципального образования город Тула, эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

Обжалуемые ненормативные правовые акты администрации не содержат соответствующих действий уполномоченных лиц, предусмотренных ст. 54 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Администрация г. Тулы считает необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что постановление главы администрации г. Тулы от 13.11.2010 № 3463 и распоряжение главы администрации г.Тулы от 08.11.2010 № 1/122-р противоречат ст.ст. 6, 78 БК РФ, ст. 15 Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

По мнению заявителя, выводы суда первой инстанции о том, что предоставление субсидий следует рассматривать как преференцию, и о неэффективности расходования денежных средств основаны на неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Указанный довод суд апелляционной инстанции считает несостоятельным.

Ст. 6 БК РФ определено, что расходное обязательство – обязательство публично-территориального образования предоставить средства соответствующего бюджета.

Следовательно, решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования, обусловленным законом,  и должно предусматриваться в бюджете города в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год.

Бюджетные обязательства, как указано в БК РФ, представляют собой расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, то есть это расходное обязательство, исполнение которого должно быть предусмотрено в бюджете, принимаемом на очередной финансовый год.

В связи с указанным решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования город Тула, обусловленным законом,  и должно предусматриваться в бюджете города в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год.

В силу положения ч. 1 ст. 78 БК РФ юридическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются субсидии из местного бюджета в случаях и в порядке, предусмотренном решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами администрации муниципального образования.

Таким образом, основанием для предоставления юридическим лицам – производителям товаров, работ, услуг средств муниципального бюджета в виде субсидий является фактическое возникновение затрат или недополученных ими доходов.

Из анализа вышеуказанных норм следует, что федеральным законодательством предусмотрен исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в ведении которых находится  представление субсидий юридическим лицам.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, на момент издания постановления администрации