Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2014 по делу n А07-838/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-5830/2014

г. Челябинск

17 июня 2014 года

Дело № А07-838/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Тимохина О.Б.,

судей Ивановой Н.А., Кузнецова Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихоновой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 03 апреля 2014 года по делу №А07-838/2014 (судья Боброва С.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан - Первушкина Ю.Н. (служебное удостоверение, доверенность №18-4039 от 07.10.2011);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Медведева Л.Д. (служебное удостоверение, доверенность №17 от 20.01.2014);

общества с ограниченной ответственностью «Нови» - Новиков Г.Г. (паспорт; приказ о назначении директора № 87 от 22.08.2012, решение единственного учредителя №31 от 22.08.2012, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц - т. 2, л.д. 44-50).

Администрация городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (далее - заявитель, Администрация ГО г. Стерлитамак, администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 28.10.2013 и предписания № 31-А-04/15-13 от 28.10.2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Совет городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (далее - Совет ГО г. Стерлитамак); муниципальное бюджетное учреждение «Комбинат спецобслуживания населения» городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (далее - МБУ «КСОН г. Стерлитамак», учреждение); муниципальное казенное учреждение «Отдел жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства» Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (далее - МКУ «ОЖКХ»); общество с ограниченной ответственностью «Нови» (далее - ООО «Нови»); индивидуальный предприниматель Харисов Сергей Рамильевич (далее - ИП Харисов, предприниматель).

Решением суда от 03 апреля 2014 года (резолютивная часть объявлена  01 апреля 2014 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель, не согласившись с решением суда, обжаловал его в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению администрации, решение суда первой инстанции вынесено с нарушением норм материального права.

Заявитель полагает, что в рассматриваемой ситуации не усматривается нарушение ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), то есть совмещение функций органа местного самоуправления и функций МБУ «КСОН г. Стерлитамак», поскольку администрация обладает полномочиями на создание данного учреждения в целях решения вопросов местного значения городского округа.

Администрация поясняет, что МБУ «КСОН г. Стерлитамак» является специализированной организацией, поскольку основной целью деятельности учреждения является организация похорон и предоставление связанных с ним услуг и содержание мест погребения.

По мнению заявителя, хозяйствующие субъекты вправе оказывать ритуальные услуги, за исключением услуг, которые может предоставить исключительно специализированная организация - услуг, согласно гарантированного перечня, а также погребение умершего и оказание услуг по погребению.

Таким образом, погребение умершего и оказание услуг по погребению относится исключительно к компетенции специализированных служб, создаваемых органами местного самоуправления, каковым и является МБУ «КСОН г.Стерлитамак», в связи с чем, заявитель не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что погребение умершего может осуществляться не только специализированными службами по вопросам похоронного дела, но и иными лицами, в том числе хозяйствующими субъектами.

Также заявитель поясняет, что МБУ «КСОН г. Стерлитамак» не предоставляет земельные участки для захоронения, а в пределах полномочий по ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ, Закон о погребении и похоронном деле) осуществляет погребение умершего, в которое входит предоставление могилы и захоронение.

По мнению администрации, апеллировать понятием «предоставление земельного участка для захоронения» возможно только применительно к Земельному кодексу Российской Федерации, определяющему требования к земельному участку, сформированному как объект права, поставленному на кадастровый учет.

Согласно оспариваемому предписанию административного органа, заявитель поясняет, что ему в том числе, предписано не осуществлять действия по передаче функций органа местного самоуправления по выделению земельных участков для захоронения, в связи с чем, суд первой инстанции необоснованно не придал существенного значения тому обстоятельству, что земельный участок, на котором расположено кладбище городского округа (далее - ГО) г. Стерлитамак находится на территории муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан.

Таким образом, заявитель считает, что УФАС не представлено доказательств наличия на рынке ритуальных услуг ГО г. Стерлитамак каких-либо ограничений конкуренции, а также нарушений Закона о погребении и похоронном деле, а также, что погребение умершего может осуществляться не только специализированными службами по вопросам похоронного дела, но и иными лицами, в том числе хозяйствующими субъектами.

До начала судебного заседания от МБУ «КСОН г. Стерлитамак» поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором общество согласилось с доводами, изложенными в жалобе, и просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт. По мнению общества, антимонопольным органом не доказана объективная сторона нарушения ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, поскольку квалифицируя действия администрации, как нарушающие ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, УФАС в решении не указал, какой именно пункт ч. 1 ст. 15 указанного закона нарушен. МБУ «КСОН г. Стерлитамак» считает, что в решении антимонопольного органа не дана оценка состояния рынка на предмет недопущения, ограничения, устранения конкуренции и наступления их последствий, также УФАС не представлено доказательств наличия на рынке ритуальных услуг ГО г. Стерлитамак каких-либо ограничений конкуренции. Общество поясняет, что является специализированной службой в г. Стерлитамак, основным видом деятельности является оказание ритуальных услуг и содержание мест погребения. МБУ «КСОН г. Стерлитамак» поясняет, что федеральным законом предусмотрена возможность администрации ГО г. Стерлитамак осуществлять полномочия предусмотренные Законом о погребении и похоронном деле, более того, антимонопольным органом не предоставлено доказательств о передаче администрацией распорядительных функций органа местного самоуправления МБУ «КСОН г. Стерлитамак». Право на земельный участок под кладбищем каким-либо образом за МБУ «КСОН г. Стерлитамак» не закреплен, право не зарегистрировано, следовательно, полномочия по использованию и распоряжению указанным земельным участком у общества отсутствуют. Таким образом, нарушение администрацией антимонопольного законодательства отсутствует, поскольку, если принятие актов и осуществление таких действий (бездействий) предусмотрено федеральными законами, то они не могут быть признаны нарушающими Закон № 135-ФЗ.

УФАС, Совет ГО г. Стерлитамак, МКУ «ОЖКХ», ИП Харисов отзывов на апелляционную жалобу заявителя не представили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом - в судебное заседание Совет ГО г. Стерлитамак, МБУ «КСОН г. Стерлитамак», МКУ «ОЖКХ», предприниматель не явились. До начала судебного заседания от ИП Харисова поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без него.

С учетом мнения явившихся представителей и в соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей Совета ГО г. Стерлитамак, МБУ «КСОН г. Стерлитамак», МКУ «ОЖКХ», ИП Харисова.

В судебном заседании от ООО «Нови» поступил отзыв на апелляционную жалобу заявителя, в котором общество не согласилось с доводами, изложенными в жалобе, и просит решение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения, по мотивам которого отклонил ее доводы. По мнению ООО «Нови», основания для изменения или отмены решения суда первой инстанции из-за неправильного применения норм материального права, на которое ссылается заявитель в апелляционной жалобе, поскольку законом не предусмотрена возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы. Материалами дела подтверждено, что администрация в нарушение норм действующего законодательства передала распорядительные функции органа местного самоуправления по выделению земельных участков (мест) захоронения, по ведению журнала регистрации МБУ «КСОН г. Стерлитамак». По мнению ООО «Нови», тот факт, что МБУ «КСОН г. Стерлитамак» не передан в пользование земельный участок под кладбищем, в данном случае не имеет существенного значения, поскольку данному учреждению переданы организационно-распорядительные полномочия в отношении всей территории общественного кладбища. С учетом изложенного, административный орган правомерно установил в действиях администрации нарушение требований ч. 1, 3 ст.15 Закона № 135-ФЗ.

Представитель УФАС устно возражал против апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в адрес УФАС поступили заявления ООО «Нови» и ИП Харисова о нарушениях антимонопольного законодательства в действиях МБУ «КСОН г. Стерлитамак», выразившихся в монополизации услуг по копке могилы и захоронению тел умерших в могилы только работниками данного учреждения.

14 января 2013 года административным органом издан приказ № 4 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (т. 1, л.д. 82-83).

17 января 2013 года УФАС вынесено определение о назначении дела №А-04/15-13 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению на 05.02.2013 в 10 час. 00 мин. (т. 1, л.д. 79-81).

С учетом дальнейших отложений и продления срока рассмотрения дела, 28 октября 2013 года по результатам рассмотрения обращений ООО «Нови» и предпринимателя административным органом в присутствии законных представителей администрации, Совета ГО г. Стерлитамак, ООО «Нови», МБУ «КСОН г. Стерлитамак», МКУ «ОЖКХ» и ИП Харисова, вынесено решение (резолютивная часть объявлена 14.10.2013), которым Администрация ГО г. Стерлитамак признана нарушившей требования закона, а именно ч. 1, 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ (т. 1, л.д. 14-27, 170-171, 178).

Рассмотрение дела в отношении Совета ГО г. Стерлитамак прекращено в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых Комиссией действиях (п. 3 решения).

Материалы дела переданы должностному лицу Башкортостанского УФАС России, уполномоченному осуществлять административное производство по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ (п. 4 решения).

Также антимонопольным органом 28.10.2013 выдано предписание № 31-А-04/15-13 (т. 1, л.д. 28-29) о прекращении нарушения ч. 1, ч. 3 ст. 15 Закона №135-ФЗ и осуществить действия, направленные на обеспечение конкуренции (п. 1); администрации предписано не осуществлять действия по передаче функций органа местного самоуправления по выделению земельных участков для захоронения; ведению журнала учета захоронений; ведению контроля осуществления захоронений муниципальному бюджетному учреждению, находящемуся на одном товарном рынке с хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на рынке организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг и осуществлять данные функции в соответствии с действующим законодательством (п. 2); администрации необходимо довести данное предписание до МБУ «КСОН г. Стерлитамак» (п. 3).

В пункте 4 предписания установлен срок его исполнения, то есть до 31.12.2013.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обжаловала их в полном объеме в судебном порядке (т. 1, л.д. 3-10).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что МБУ «КСОН г. Стерлитамак» является хозяйствующим субъектов в понятии, установленном ст. 4 Закона № 135-ФЗ, и осуществляет свою деятельность на рынке организации похорон и оказания связанных с ними услуг, на территории городского округа г. Стерлитамак. Законом не предусмотрена возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы. Выделение земельных участков для захоронения, ведение журнала регистрации захоронений осуществляется непосредственно МБУ «КСОН г. Стерлитамак», что не отрицается представителями администрации и учреждения. Поэтому антимонопольный орган правомерно признал администрацию нарушившей требования ч. 1, 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ и вынес соответствующее решение, а также выдал предписание об устранении выявленных нарушений, поскольку администрация передала распорядительные функции органа местного самоуправления по выделению земельных участков (мест) для захоронения, по ведению журнала регистрации захоронений МБУ «КСОН г. Стерлитамак», что фактически обеспечивает МБУ «КСОН г. Стерлитамак» преимущественные условия деятельности и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях).

Суд критически отнесся к тому факту, что МБУ «КСОН г. Стерлитамак» не передан в пользование земельный участок под