Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2014 по делу n А47-9835/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

в силу пункта 2 части 1, частей 2 и 3 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации, независимо от целей использования водного объекта, в том числе при размещении охранной зоны нефтепровода  в пределах его акватории, основанием для  пользования акваторией водного объекта должен являться договор водопользования, заключенный с уполномоченным органом.

Как следует из акта проверки, нарушающими требования п. 2 ч. 1 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации признаны действия заявителя по использованию акватории части ручья Платовочка посредством размещения территориальной охранной зоны трубопроводного транспорта, установленной вдоль подводного перехода трубопроводов заявителя.

В соответствии с п. п. 1, 4, 14 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации, акваторией является водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ, а под использованием водных объектов (водопользованием) понимается использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.

«Инструкцией по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов» «СП 34-116-97. Инструкция по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов» от 01.04.1998 (далее - СП 34-116-97) установлено, что подводным переходом понимается участок трубопровода, прокладываемый под руслом реки, канала, озера, а под охранной зоной понимается контролируемая полоса местности или водного пространства вдоль трассы трубопровода, устанавливаемая на период его эксплуатации, с целью предупреждения возможного вредного воздействия на трубопровод.

Пунктом 7.1. СП 34-116-97 предусмотрено, что подводные переходы трубопроводов через водные преграды должны проектироваться на основании данных гидрологических, инженерно-геологических и топографических изысканий с учётом условий эксплуатации в районе строительства ранее построенных подводных переходов, существующих и проектируемых гидротехнических сооружений, влияющих на режим водной преграды в месте перехода, перспективных дноуглубительных и выправительных работ в заданном районе пересечения трубопроводом водной преграды, требований по охране рыбных ресурсов и окружающей среды. Место перехода следует согласовывать с соответствующими бассейновыми управлениями речного флота, органами по регулированию использования и охране вод, охраны рыбных запасов и другими заинтересованными организациями.

В силу пункта 7.5.  СП 34-116-97 прокладка подводных переходов должна предусматриваться с заглублением в дно пересекаемых водных преград. Величина заглубления устанавливается с учётом возможных деформаций русла и перспективных дноуглубительных работ.

Проектная отметка верха забалластированного трубопровода при проектировании подводных переходов должна назначаться на 0,5 м. ниже прогнозируемого предельного профиля размыва русла рек, определяемого на основании инженерных изысканий с учётом возможных деформаций русла в течение 25 лет после окончания строительства перехода, но не менее 1 м. от естественных отметок дна водоёма.

При пересечении водных преград, дно которых сложено скальными породами, заглубление трубопровода должно приниматься не менее 0,5 м., считая от верха забалластированного трубопровода до дна водоёма.

В рассматриваемой ситуации в ходе проверки установлено и подтверждено выпиской из проекта на обустройство Капитоновского месторождения на период пробной эксплуатации (т. 1 л.д. 59-63), что участки эксплуатируемых обществом подземных нефтепроводов  диаметром 59 мм. и 127 мм. от УПН СКВ. 230 до ПНН у с. В. Платовка  проложены в одном коридоре под руслом ручья Платовочка на глубине 1,0 м. от поверхности дна русла с устройством глиняных перемычек. Данный нефтепровод является промысловым нефтепроводом, поскольку предназначен для транспортировки нефти с  установки подготовки нефти (УПН) скважины 230 Капитоновского месторождения на пункт подогрева нефти (ППН) в районе с. В. Павловка и на его линейной части предусмотрены узлы ввода горячей нефти через каждые 500 м. и узлы установки запорной арматуры при переходе через реку Самара выше 10% ГВВ (т. 1 л.д. 60).

Требования к эксплуатации нефтепромысловых трубопроводов для транспорта нефти, газа и попутно добываемой пластовой воды, установлены «Правилами по эксплуатации, ревизии, ремонту и отбраковке нефтепромысловых трубопроводов РД 39-132-94», утверждёнными Минтопэнерго РФ 30.12.1993 года (в дальнейшем - РД 39-132-94).

Пунктом 7.4.1. вышеназванных Правил установлено, что для обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения трубопроводов частично или полностью подготовленной нефти должны быть установлены охранные зоны по аналогии с «Правилами охраны магистральных трубопроводов», в том числе вдоль подводных переходов трубопроводов - в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток трубопроводов на 100 м. с каждой стороны.

Аналогичные требования установлены и подпунктом 4.1. «Правил охраны магистральных трубопроводов» (утверждены Минтопэнерго Российской Федерации 29.04.1992 года, постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22.04.1992 года № 9),согласно которому для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) вдоль подводных переходов устанавливаются охранные зоны в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток переходов на 100 метров с каждой стороны.

Этими же правилами введены ограничения хозяйственной деятельности в охранных зонах трубопроводов, включая полный запрет на осуществление действий, могущих нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению (в т.ч. запрещено разрушать берегоукрепительные сооружения, водопропускные устройства, земляные и иные сооружения (устройства), предохраняющие трубопроводы от разрушения, а прилегающую территорию и окружающую местность - от аварийного разлива транспортируемой продукции, бросать якоря, проходить с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами, производить дноуглубительные и землечерпальные работы - п. п. «г», «д» п. 4.3. указанных Правил).

Таким образом, наличие охранной зоны вдоль подводных переходов трубопроводов накладывает ограничения на использование в установленном порядке акватории водного объекта непосредственно над такой зоной.

Следовательно, законодателем установлены идентичные требования для размещения охранных зон для магистральных и промысловых нефтепроводов, в связи с чем довод заявителя о том, что на спорный подводный переход нефтепровода не распространяются установленные для магистральных нефтепроводов требования в части установления и использования охранной зоны нефтепровода, противоречит действующему законодательству и на этом основании отклоняется коллегией судей апелляционного суда.

Поскольку, размещая подводные линейные объекты, в том числе газо- и нефтепроводы, их собственники и иные законные владельцы используют акваторию водного объекта для размещения охранной зоны таких объектов, то есть в конечном итоге  для удовлетворения собственных коммерческих нужд по эксплуатации нефтепровода, они обязаны заключить договор водопользования в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации.

В рассматриваемой ситуации установленная приведёнными выше нормами права охранная зона подводного перехода спорных промысловых нефтепроводов (100 м.) превышает  глубину 1 м., на которую заглублен нефтепровод. Соответственно, общество использует для размещения охранной зоны нефтепроводов акваторию ручья Платовочка, в границах  данной охранной зоны нефтепроводов введены ограничения на использование акватории ручья, в связи с чем обязанность по заключению договора водопользования данным объектом возникает у заявителя в силу факта установления охранной зоны нефтепровода и ограничений на использование данного объекта иными лицами, а не в силу фактов проведения ремонтных, диагностических и иных работ в акватории ручья.

Доводы заявителя и выводы суда первой инстанции в данной части основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем они не могут быть приняты судом апелляционной инстанции.

Вывод суда первой инстанции о том, что для заключения договора водопользования заявитель непременно должен будет принять участие в аукционе противоречит части 2 статьи 16 Водного кодекса Российской Федерации, а также пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона», согласно которым право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта приобретается на аукционе лишь в том случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора, а также в случаях, установленных Правительством Российской Федерации: когда договором водопользования предусматриваются разметка границ акватории водного объекта, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, а также в случаях, предусматривающих иное обустройство акватории водного объекта, в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Поскольку заключение договора водопользования для размещения охранной зоны промыслового нефтепровода не предполагает проведения перечисленных выше работ, аукцион в таком случае может быть проведён лишь при наличии нескольких претендентов на заключение договора водопользования.

При отсутствии таковых договор водопользования заключается без проведения аукциона на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении водного объекта в пользование, в порядке, установленном «Правилами подготовки и заключения договоров водопользования», утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 № 165 (пункты 4-8 названных Правил).

Ссылка суда первой инстанции на нарушение принципа свободы договора, установленного ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, в данной ситуации является неосновательной, поскольку заключение договора водопользования является обязательным условием использования водного объекта для размещения охранной зоны нефтепровода в силу п. 2 ч. 1 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации. Соответственно, заявитель вправе самостоятельно решать вопрос о необходимости заключения договора водопользования до размещения и начала эксплуатации подводного перехода нефтепроводов. Однако, в рассматриваемой ситуации ОАО «Южуралнефтегаз» нефтепроводы эксплуатирует, данные нефтепроводы согласно представленным в дело журналам обустройства Капитоновского месторождения, были проложены в 2009 году, то есть после вступления в законную силу Водного кодекса Российской Федерации, в связи с чем для  заявителя заключение такого договора является обязательным.

На этом основании коллегия судей апелляционного суда считает неверным вывод суда первой инстанции об отсутствии у заявителя обязанности по заключению договора водопользования с целью установления в акватории водного объекта охранной зоны промыслового нефтепровода.

Довод заявителя об отсутствии у Управления полномочий на проведение проверки и вынесение предписания по её результатам судом апелляционной инстанции исследован и отклонён, поскольку линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий, включены в «Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю», утверждённый постановлением Правительства Российской  Федерации от 31.03.2009 № 285. Кроме того, ОАО «Южуралнефтегаз» непосредственно включено в список конкретных объектов хозяйственной деятельности по территории Оренбургской области, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утверждённый приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 09.09.2010 № 380 (с изменениями) (т. 2 л.д. 58-63).

Вместе с тем, изложенные выше обстоятельства не являются достаточным основанием для отмены судебного акта, поскольку спорное предписание не соответствует критерию исполнимости, так как из его содержания невозможно установить, какие конкретные действия следует совершить обязанному субъекту в целях надлежащего исполнения данного предписания.

Особенностью  такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путём совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определённых действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить строго определённые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведённые в  предписании формулировки  выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, чёткими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло чётко установить: какие нормы права были им нарушены;  в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию  исполнимости, то есть содержать чёткие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания,  могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения  существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также  во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение  требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определённости и создаёт потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Оспариваемым предписанием обществу предписано не осуществлять пользование ручьём Платовочка без договора водопользования водным объектом – частью ручья Платовочка, заключенного с Министерством строительства,