Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2014 по делу n А47-8887/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В  силу п. 2 ч. 1 ст. 48 Закона о защите конкуренции созданная антимонопольным органом комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).

Таким образом, для принятия решения о прекращении производства по делу о нарушении законодательства о защите конкуренции по данному основанию антимонопольный орган должен располагать достаточными доказательствами соответствия действий (актов) лица, в отношении которого проводится проверка, требованиям антимонопольного законодательства.

При этом антимонопольный орган не вправе ограничиваться формальной констатацией соответствия конкретного действия (ненормативного правового акта) определённой норме права, как это сделано в данном случае, а обязан оценить соответствующие действия (акты) в контексте правоотношений в целом, установить действительную правовую природу издаваемых актов и совершаемых действий, цель их совершения (принятия) и принять итоговое решение с учётом всех фактических обстоятельств и конечного результата совершения определённых действий (актов).

В соответствии с пп.3 п. 2 ст. 78  Бюджетного кодекса Российской Федерации (здесь и далее положения Бюджетного кодекса Российской Федерации приведены в редакции, действовавшей на дату утверждения Порядка), субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пункте 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются, из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

В силу п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Согласно разделу III Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий юридическим лицам относится к расходам бюджета.

На основании п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с п. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в соответствующей редакции) государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

Формирование и размещение муниципального заказа в спорные периоды осуществлялось в соответствии с действовавшим  до 01.01.2014 Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов).

В части 2 статьи 3 Закона о размещении заказов было определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

На основании ч. 2 ст. 9 Закона  о размещении заказов муниципальный контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, с учётом положений настоящего Федерального закона.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 10 упомянутого Закона размещение заказа может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Применение Закона о размещении заказов обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

На основании подп. 15 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003                   № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении) к вопросам местного значения городского округа, в числе прочего, относится создание условий для обеспечения жителей  округа услугами общественного питания.

Согласно части 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счёт средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В силу части 3 названной статьи федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объём расходов за счёт средств местных бюджетов.

Частью 4 статьи 18 Закона о местном самоуправлении установлено, что возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается.

В силу частей 1, 4 статьи 7 указанного Закона, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Оценив условия спорного Порядка в совокупности с решением Оренбургского городского Совета от 27.12.2011 № 309,  условиями договора     № 2118 от 11.01.2012 и содержанием пункта 2.1. Устава МКП «Общепит», суд  апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что данное предприятие было создано органом местного самоуправления не для организации общественного питания населения, а для удовлетворения собственных потребностей, а именно, для организации питания  при проведении органом местного самоуправления различных протокольных мероприятий (брифингов и совещаний).

Поскольку население города Оренбурга на проводимых Администрацией брифингах и совещаниях не  питается и не обслуживается, оказываемые МКП «Общепит» услуги по организации питания и буфетному обслуживанию брифингов и совещаний органа местного самоуправления не являются услугами общественного питания, в связи с чем оказание подобных услуг является не  деятельностью по решению вопроса местного значения, предусмотренного  подп. 15 п. 1 ст. 16  Федерального закона от 06.10.2003              № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а потребностью (нуждой) самого органа местного самоуправления (Администрации) в оказании услуг по организации питания и буфетному обслуживанию проводимых ей мероприятий, которая в силу ч. 4           ст.  18 Закона о местном самоуправлении и п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежит удовлетворению посредством размещения муниципального заказа с соблюдением конкурентных процедур (в форме конкурса, аукциона либо запроса котировок) в порядке п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона о размещении заказов.

Оказание услуг по обслуживанию проводимых Администрацией мероприятий нельзя рассматривать в качестве соблюдения условия для получения субсидий по п. 3 Порядка (оказание услуги населению в сфере общественного питания города Оренбурга), которые  МКП «Общепит» тем не менее регулярно получает именно за оказание услуги по удовлетворению потребностей Администрации.

Ошибочная ссылка суда первой инстанции на статью 14 Федерального закона от 06.10.2003  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающую перечень вопросов местного значения  городского, сельского поселения, не привела к принятию неверного решения, поскольку установленный статьёй 16 названного Закона перечень вопросов местного значения городского округа в данной части аналогичен.

В этой связи следует также отметить, что бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, в силу статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны предусматриваться в бюджете на соответствующий финансовый год в качестве самостоятельных расходных обязательств.

Следовательно, расходы на них не должны компенсироваться посредством предоставления субсидий.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание то обстоятельство, что в нарушение п.3 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации спорным Порядком не определены конкретные цели предоставления субсидий МКП «Общепит», суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что в контексте  спорных правоотношений выделяемые  данному предприятию согласно спорному Порядку и упомянутому выше договору о предоставлении субсидий бюджетные средства в размере 100% оплаты стоимости оказанных услуг на проведение мероприятий в части организации питания, буфетного обслуживания брифингов, совещаний, размер которых определяется в виде запланированных в бюджете ассигнований на конкретный финансовый год, являются не субсидиями, а вознаграждением за оказание услуг по обслуживанию МКП «Общепит» проводимых Администрацией  протокольных мероприятий.

Таким образом, совокупностью представленных в дело доказательств подтверждено, что в нарушение ч. 4  ст.  18 Закона о местном самоуправлении, п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона о размещении заказов органом местного самоуправления был издан ненормативный правовой акт и был заключен договор на оказание услуг по организации питания, буфетного обслуживания брифингов и совещаний с конкретным юридическим лицом, без размещения данного заказа в установленном законом порядке (конкурс, аукцион, запрос котировок), чем были созданы необоснованные преимущества МКП «Общепит» и нарушены положения законодательства о защите конкуренции.

С учётом изложенного, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу об отсутствии у антимонопольного органа установленных п. 2 ч. 1                 ст. 48 Закона о защите конкуренции оснований для прекращения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства и на этом основании признал решение УФАС по Оренбургской области недействительным.

Правовым последствием признания недействительным решения о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства является возникновение у антимонопольного органа обязанности рассмотреть дело по правилам ст. 49 Закона о защите конкуренции.

Всем доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, впоследствии изложенным в апелляционных жалобах, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта,                               не установлено.

С учётом изложенного, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области и Администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

От оплаты государственной пошлины за рассмотрение апелляционных жалоб её податель (антимонопольный орган и орган местного самоуправления) освобождены.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.02.2014 по делу № А47-8887/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области и Администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья                                       И.А. Малышева

    Судьи:                                                                                          Н.А. Иванова

       Ю.А. Кузнецов