Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2011 по делу n А22-139/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Ессентуки                                                                                               Дело № А22-139/2011

20 июля 2011 года                                                                       Ап. пр-во 16АП-1676/2011 (1)

        Резолютивная часть постановления объявлена 19.07.2011.

                                                            Дата изготовления в полном объеме  20.07.2011.

           Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Параскевовой С.А. (судья-докладчик),

судей: Винокуровой Н.В., Жукова Е.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Карповой Д.Н.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия

на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 25.04.2011 по делу № А22-139/2011 (судья Садваев Б.Б.)

по иску Администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0813900505, ОГРН 1020800734503)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора,-

Финансовое управление администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН: 0813003872, ОГРН: 1050855507922)

о взыскании убытков (выпадающих доходов) возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, образования и культуры, проживающим и работающим в сельской местности, в сумме 3 992 581 руб. 20 коп.,

при участии в судебном заседании:

от истца: Администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия: Аслыковой А.Э. – представителя по доверенности б/н от 12.01.2011;

от третьего лица: Финансового управления администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия: Васильева Б.А. - представителя по доверенности №64 от 18.07.2011;

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания,

                                                           УСТАНОВИЛ:

Администрация Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее – истец, администрация) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик) о взыскании убытков (выпадающих доходов) возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, образования и культуры, проживающим и работающим в сельской местности, в сумме 3 992 581 руб. 20 коп..

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 25.04.2011 по делу № А22-139/2011 исковые требования администрации  удовлетворены в полном объеме, взыскано с ответчика за счет средств казны Российской Федерации в доход местного бюджета в лице истца убытки (выпадающие доходы) в сумме 3 992 581 руб. 20 коп., возникшие в связи с предоставлением в 2009 году за периоды с 2000-2005 годы льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, образования и культуры, проживающим и работающим в сельской местности.

Не согласившись с принятым решением, считая его незаконным и необоснованным, ответчик обратился в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой. Просит обжалуемое решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении исковых требований в полном объеме.  

Апеллянт считает, что судом первой инстанции не дана соответствующая оценка всем обстоятельствам. Заявил, что надлежащим ответчиком по выплатам педагогическим работникам является публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот, то есть республика Калмыкия в лице ее финансового органа, по выплатам медицинским работникам- Яшкульское районное муниципальное образование Республики Калмыкия.

 Заявитель жалобы указывает, что истцом не представлено доказательств того, что именно по вине Министерства финансов  произошло выделение не в полном объеме средств Яшкульскому муниципальному образованию, имело ли место недостаточность выделения на эти цели средств из федерального бюджета, по чьей вине произошло выделение не в полном объеме, представлял ли субъект Российской Федерации – Республика Калмыкия соответствующие документы в Минфин Российской Федерации для выделения в требуемом объеме денежных средств.

   В отзыве на апелляционную жалобу истец считает доводы жалобы незаконными и необоснованными, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу  - без удовлетворения.

Представитель истца в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве, просил оставить обжалуемое решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель третьего лица поддержал позицию истца, просил оставить обжалуемое решение без изменения.

Ответчик в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела в его отсутствие. В апелляционной жалобе просил рассмотреть дело в отсутствие представителя Министерства финансов РФ.

Правильность решения проверяется в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

            Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, повторно рассмотрев дело по апелляционной жалобе, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзыве на нее, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, приходит к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и правильно установлено судом первой инстанции на основании судебных актов Яшкульского районного суда Республики Калмыкия, мирового судьи Яшкульского судебного участка Республики Калмыкия, в соответствии с Законом РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1, абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» с Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности) взыскано 3 992 581 руб. 20 коп. - сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период с 2000 -2005 годы. В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы. На основании судебных актов Администрация Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия в период с 2006 по 2010 годы произвела оплату льгот, предоставленных педагогическим работникам и работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности.

Размер невозмещенных расходов, связанных с оплатой предоставленным педагогическим работникам и работникам здравоохранения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в заявленной сумме подтверждается судебными актами Яшкульского районного суда Республики Калмыкия, мирового судьи Яшкульского судебного участка Республики Калмыкия, исполнительными листами, расчетами по предоставлению льгот на оплату коммунальных услуг с указанием фамилий, имен, отчеств работников образования и здравоохранения и суммы льгот предоставленной каждому из них, платежными поручениями, расходно-кассовыми ордерами.

Исходя из смысла ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии с пунктом 9 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» устанавливает, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). При этом размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ органы   местного   самоуправления  несут  ответственность  за  осуществление   отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами. Однако, Федеральными законами «О федеральном бюджете» в 1995-2003г.г. соответствующие субсидии в бюджеты субъектов Российской Федерации не предусматривались.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту - Закона № 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 01.03.2007. № 129-О-П, порядок предоставления с 01.01.2005 мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004  № 12-П и от 15.05.2006  № 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В определении от 08.02.2007 № 322-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, обязав в 2003 году (ст.5 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ) субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, перекрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

С целью оказания необходимой помощи регионам в 2005-2007 годах федеральными законами о бюджетах на соответствующий год предусматривалось создание федерального Фонда софинансирования социальных расходов, средства которого направлялись, в том числе, на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.

При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого п.1 ст.85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации