Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2011 по делу n А22-137/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Именем Российской Федерации

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Ессентуки                                                Дело № А22-137/2011

13 июля 2011 года                                      Регистрационный номер

                                                         апелляционного производства 16АП-1677/11(1)

Резолютивная часть постановления объявлена 12 июля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен  13 июля 2011 года.

 Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Винокуровой Н.В., судей  Параскевовой С.А.,  Сулейманова З.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Карповой Д.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной Министерства финансов в лице Управления Федерального казначейства по Республики Калмыкия на решение от 25.04.2011 по делу № А22-137/2011 Арбитражного суда Республики Калмыкия, принятое судьей Садваевым Б.Б., по иску муниципального учреждения  Администрация  Ики - Бурульского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 082004338, ОГРН 1020800671430) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, третьи лица Министерство финансов  Республики Калмыкия, Финансовое управление Ики – Бурульского районного муниципального образования Республики Калмыкия о взыскании убытков (выпадающих доходов) возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работников системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, в сумме 60 316 рублей 97 копеек,

                                       У С Т А Н О В И Л:

 Муниципальное учреждение  Администрация  Ики - Бурульского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - истец) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик) о взыскании убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, в сумме 60 316 рублей  97 копеек.

Решением  от 25.04.2011 суд первой инстанции исковые требования удовлетворил, взыскал с ответчика в доход местного бюджета в истца (выпадающие доходы) в сумме 60 316 рублей 97 копеек, возникшие в связи с предоставлением в 2010 за периоды с 2005-2010 льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что представление льгот работника сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Следовательно, финансирование предусмотренных федеральных законом льгот  осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление в лице финансового органа Министерства финансов Российской Федерации (Постановление Российской Федерации №329 от 30.06.2004 «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Не согласившись с решением  суда первой инстанции, ответчик обратился с апелляционной жалобой в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит  решение  суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт.

Ответчик    указывает на то, что истцом не представлено доказательств того, что именно по вине Министерства финансов  произошло не выполнение или выделение  не в полном объеме средств Сарпинскому  муниципальному образованию.

Правильность решения  от 25.04.2011 проверена в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

   Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела,  Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что решение  суда первой инстанции от 25.04.2011 подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба – без удовлетворения  по следующим основаниям.

   Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции,  на основании судебного акта Ики - Бурульского районного суда Республики Калмыкия от 04.06.2010 по делу № 2-165 (2010), в соответствии с Законом РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», часть 2 статья 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 с Ики - Бурульского районного муниципального образования Республики Калмыкия за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности) взыскано 60 316 рублей 97 копеек - сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период с 2005 - 2010. В связи с вступлением судебного акта в законную силу выдан исполнительный лист.

На основании судебного акта истец по платежным поручениям № 8049, 8050, 8051 от 26.11.2010 произвел оплату льгот, предоставленным работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности.

Размер невозмещенных расходов, связанных с оплатой предоставленным работникам здравоохранения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в заявленной сумме подтверждается судебным актом Ики - Бурульского районного суда Республики Калмыкия от 04.06.2010 по делу № 2-165 (2010), заявлениями о направлении исполнительных листов, уведомлениями о поступлении исполнительного документа от 17.08.2010 № 2, 3, 4, платежными поручениями № 8049, 8050, 8051 от 26.11.2010.

Исходя из смысла статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии с пунктом 9 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан», действовавшего в спорный период, устанавливает, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

При этом размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154 –ФЗ, также действовавшего в спорный период,  органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту – Закона № 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 01.03.2007 № 129-О-П, порядок предоставления с 01.01.2005 мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004  № 12-П и от 15.05.2006  № 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В определении от 08.02.2007 № 322-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, обязав в 2003 (статья 5 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ) субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, перекрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

С целью оказания необходимой помощи регионам в 2005-2007 федеральными законами о бюджетах на соответствующий год предусматривалось создание федерального Фонда софинансирования социальных расходов, средства которого направлялись, в том числе, на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Высшего Арбитражного Суда  Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.

При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации  (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации  о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации  (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 утвержденной Постановлением Правительств а Российской Федерации от 15.08.2001 № 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Поскольку предоставление льгот работникам сельской местности было предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации № 329 от 30.06.2004 «О Министерстве финансов Российской Федерации»).

При таких обстоятельствах довод ответчика о том, что данные обязательства относится к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, обоснованно не был принят судом первой инстанции как не соответствующий действующему законодательству,  подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и фактическим обстоятельствам дела.

Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период по реализации льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном