Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2011 по делу n А25-1177/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

кодекса Российской Федерации за самовольную реконструкцию объекта без разрешительной документации.

Заявитель 02.06.2010 на приеме у первого заместителя мэра г. Черкесска   Пхешхова А. Ш.  выразил свое несогласие как с отказом в удовлетворении заявления, так и с формулировкой оснований для такого отказа.

В последующем, 18.06.2010, заявителем получен повторный ответ (исх. № П-43, исполнитель - Агошков В.Н.), в котором указано, что в письме № 1360 от 11.05.2010 сотрудником мэрии допущена техническая ошибка. Мэрия сообщила, что в связи с самовольной реконструкцией и изменением целевого назначения объекта недвижимости заявителю отказано в выдаче акта согласования со службами города на основании статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая регламентирует порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования объекта капитального строительства.

Полагая, что решение мэрии, выраженное письмами № 1360 от 11.05.2010 и № П- 43 от 18.06.2010 незаконное, заявитель обратился в арбитражный суд.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона № 221 -ФЗ от 24.07.2007 «О государственном кадастре недвижимости» предусмотрено, что кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости, прекращением его существования либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в пунктах 7, 10 - 21 части 2 статьи 7 данного Федерального закона сведений об объекте недвижимости.

Постановка на учет и снятие с учета объекта недвижимости, а также кадастровый учет в связи с изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в пунктах 13 - 20 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений осуществляются, если иное не установлено данным Федеральным законом, на основании представляемых в орган кадастрового учета заявления о кадастровом учете и необходимых в соответствии с данным Федеральным законом для осуществления такого учета документов (часть 2 статьи 16 Федерального закона № 221 -ФЗ от 24.07.2007).

В силу положений ст. ст. 8 и 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 3 ст. 1, п.п. 14 и 15 п. 2 ст. 7 Федерального закона № 221 -ФЗ от 24.07.2007 разрешенное использование земельного участка и назначение здания в числе других относятся к сведениям о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи.

Пунктом 3 ст. 20 Федерального закона № 221 -ФЗ от 24.07.2007 установлено, что с заявлениями об учете изменений объектов недвижимости вправе обратиться собственники таких объектов недвижимости, а также лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.

В соответствии с п. 7 «Положения об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации № 921 от 04.12.2000 N 921 г., по результатам технической инвентаризации на каждый объект капитального строительства оформляется технический паспорт.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (п. 9 ст. 1, п. п. 2 и 6 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. 4 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Однако указанная норма предусматривает самостоятельный выбор правообладателем земельного участка основного и вспомогательного вида разрешенного использования, а не изменение уже ранее выбранного основного и вспомогательного вида разрешенного использования.

Пунктом 9 части 1 статьи 22 Федерального закона № 221 -ФЗ от 24.07.2007  определено, что при учете изменений объекта недвижимости и отсутствии сведений о виде разрешенного использования земельного участка в орган кадастрового учета должна быть представлена копия документа, подтверждающего в соответствии с Федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка.

Таким образом, суд первой инстанции правильно указал, что ссылка заявителя на положения п. 4 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации в обоснование возможности самостоятельного изменения назначения спорного помещения не принимается судом как не обоснованная. 

Вместе с тем, отказ мэрии в изменении целевого назначения спорного помещения, изложенного в  письме № 1360 от 11.05.2010,  основан на положении п. 2 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

 В соответствии с п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Таким образом, суд первой инстанции правильно указал, что положения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации не могут быть применены, поскольку самовольной постройкой может быть признано только вновь созданное строение без получения для этого соответствующих разрешений, однако спорное помещение обувной мастерской было создано в 1978 г. с соблюдением строительных норм и правил, после проведения Лайпановой Т.И. внутренней перепланировки спорное помещение было введено в эксплуатацию по акту от 19.08.2003 с целевым назначением - помещение по пошиву обуви.

Право собственности заявителя на данное помещение зарегистрировано в установленном порядке (свидетельство серия 09-АА № 262227 от 05.12.2009), в связи с чем данный объект не является самовольной постройкой по смыслу статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, ссылка мэрии  на положения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации  не имеют отношения к рассматриваемому спору.

Между тем, повторный отказ мэрии, изложенный в письме № П-43 от 18.06.2010,   основан на самовольном осуществлении заявителем реконструкции и изменение условно разрешенного вида использования объекта недвижимости, тем самым  нарушив требования статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующую порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования объекта капитального строительства.

В силу п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к различным территориальным зонам, в том числе и жилым. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов использования правообладателем предоставленного ему земельного участка. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Разрешенное использование земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке.

Возможные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства перечислены в пункте 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации:

основные виды разрешенного использования;

условно разрешенные виды использования;

3)         вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В соответствии с пунктом 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (пункт 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 данного Кодекса.

С учетом данных правовых норм процедура изменения вида разрешенного использования земельного участка различна в зависимости от того, является ли выбранный предполагаемый вид использования основным, вспомогательным, либо условно разрешенным для территориальной зоны, в которой он расположен.

Правила землепользования и застройки, утверждаемые представительным органом местного самоуправления, включают в себя градостроительные регламенты, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (статьи 30, 32 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона № 191 -ФЗ от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения Кодекса в действие, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с п.п. 1.5 и 1.6 «Положения о порядке предоставления, использования и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования города Черкесска», утвержденного решением Думы муниципального образования города Черкесска № 92 от 29.09.2006, порядок использования земельных участков на территории муниципального образования города Черкесска определяется в соответствии с генеральным планом развития городского округа - муниципального образования города Черкесска, правилами землепользования и застройки. Один земельный участок на территории муниципального образования города Черкесска в соответствии с правилами землепользования и застройки может относиться только к одной территориальной зоне. Правовой режим участка определяется в соответствии с градостроительным регламентом. Использование всех земельных участков, находящихся на территории муниципального образования города Черкесска независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки, должно осуществляться в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

На основании п. 4 главы 9 Генерального плана муниципального образования города