Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2014 по делу n А66-9585/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

части 1 статьи 53 Закона № 131-ФЗ расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ).

В силу статьи 69 БК РФ расходы местных бюджетов могут осуществляться в виде бюджетных ассигнований как на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, так и на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг (статья 78 БК РФ).

Согласно статье 78 БК РФ субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Таким образом, бюджетные ассигнования на финансирование обязательств муниципального образования, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, в том числе и по вопросам деятельности по ремонту и содержанию автомобильных дорог, могут быть предусмотрены в местном бюджете в виде бюджетных ассигнований на предоставление субсидий лицам в том случае, если у них возникают затраты или недополученные доходы в связи с их деятельностью, осуществляемой для нужд муниципального образования (например, если выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости, либо у исполнителя (подрядчика) возникают непредвиденные расходы, связанные с выполнением работ, оказанием услуг для муниципальных нужд).

Как указано выше, рассматриваемые договоры о предоставлении субсидий от 04.10.2012 № 79 и от 27.12.2012 № 139 предусматривают выполнение работ по содержанию магистральной улично-дорожной сети. Эти работы являются работами для муниципальных нужд.

Отбор лиц для выполнения таких работ должен осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ).

Доводы Департамента о том, что этот Закон № 94-ФЗ не распространяется на рассматриваемые отношения, являются необоснованными.

Как указано выше, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Твери относится к вопросам местного значения.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, относятся к муниципальным нуждам.

В силу пункта 1 статьи 72 БК РФ, части 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ, пункта 1 части 1 статьи 10 Закона № 94-ФЗ для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд требуется размещение заказов путём проведения торгов.

При этом финансирование затрат на услуги для муниципальных нужд осуществляется за счёт местного бюджета на основании контракта, заключённого по результатам торгов.

Так, согласно части 1 статьи 1 Закона № 94-ФЗ этот Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов.

В соответствии с частью 2 статьи 3 данного Закона под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения. Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков.

На основании пункта 1 части 1 статьи 10 Закона  № 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Получатели субсидий должны быть отобраны на конкурсной основе в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

Эти положения законодательства находятся во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 78 БК РФ, которым установлено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий должны определять, в частности категории и (или) критерии отбора лиц (производителей товаров, работ, услуг), имеющих право на получение субсидий.

Кроме того, согласно пункту 1 статьи 72 БК РФ (в редакции, действующей в рассматриваемый период) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

На основании изложенного лица – производители товаров, работ, услуг для муниципальных нужд (юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица) подлежат отбору на конкурсной основе в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

У данных лиц, ранее отобранных на конкурсной основе для производства работ для муниципальных нужд, в процессе выполнения этих работ могут возникнуть убытки и дополнительные затраты. Поэтому для покрытия этих убытков и затрат законодательством предусмотрена возможность предоставления из бюджета субсидий.

Таким образом, из приведённого выше законодательства следует, что в том случае, если субсидия направлена на финансирование работ (услуг, товаров), осуществляемых для муниципальных нужд, то эта субсидия из бюджета может быть предоставлена лицам, которые ранее на конкурсной основе были отобраны для производства этих работ.

В рассматриваемом случае подобного конкурсного отбора лица для производства работ по содержанию дорог города на 4-й квартал 2012 года проведено не было. Заключённым Департаментом с МУП «ЖЭК» договорами предусмотрена передача этих работ данному предприятию и финансирование их в виде субсидий.

Последствиями этих действий Департамента явилось не только отсутствие торгов на выполнение работ, закупку техники, являющихся муниципальными нуждами, но и неясная процедура определения стоимости работ и техники, отсутствие сроков их выполнения и ответственности исполнителя, что также ограничивает конкуренцию и нарушает требования части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Кроме того, как указано выше, законодательством предусмотрено, что у лиц, отобранных на конкурсной основе для производства работ для муниципальных нужд, в процессе выполнения этих работ могут возникнуть затраты или недополученные доходы.

Согласно проведённому выше законодательству субсидии могут быть использованы для компенсации этим лицам их затрат или недополученных доходов в связи с их деятельностью, осуществляемой для муниципальных нужд (пункт 1 статьи 78 БК РФ).

Таким образом, затраты или неполученные доходы у этих лиц должны уже возникнуть. В рассматриваемом случае, как указано выше, они ещё не возникли.

Являются необоснованными доводы апелляционной жалобы Департамента о том, что законодательство не запрещает предоставление субсидий на возмещение затрат до возникновения последних.

Эти доводы противоречат норме пункта 1 статьи 78 БК РФ, согласно которой субсидии предоставляются в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Таким образом, затраты или недополученные доходы уже должны иметься на момент предоставления субсидии. В противном случае затраты, которые ещё не возникли, являются ценой услуг и работ, так как определяют цену, по которой эти услуги и работы будут осуществлены. Недополученные же доходы могут быть оценены в качестве таковых лишь после выполнения работ, оказания услуг при подведении их финансовых итогов.

Доводы апелляционной жалобы Департамента о предоставлении субсидий поэтапно за выполненные работы не опровергают того обстоятельства, что решение о предоставлении субсидии конкретному лицу (МУП «ЖЭК») было принято до возникновения у того затрат.

Согласно пункту 26 решения Тверской городской Думы от 27.12.2011 № 417 «О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», а также согласно пункту 1.2 Порядка органом, ответственным за распределение запланированных в бюджете города Твери на 2012 год субсидий, является Департамент, в действиях которого и были выявлены нарушения.

Поэтому является верным вывод суда первой инстанции о наличии в действиях Департамента нарушений законодательства.

Суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что установление решением Тверской городской Думы от 27.12.2011 № 417 «О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» финансирование деятельности по ремонту и содержанию автомобильных дорог (дорожной деятельности) является законным и соответствующим бюджетному законодательству.

Тверская городская Дума, определяя в этом решении субсидию, не предусматривает конкретного её получателя. Данная субсидия запланирована ею неопределённому кругу лиц в случае возникновения у них затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети города, что соответствует бюджетному и антимонопольному законодательству.

Само по себе включение Тверской городской Думой в бюджет                  города Твери на 2012 год субсидии лицам (производителям товаров, работ, услуг) на возмещение затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети города Твери не порождает для Администрации города Твери и Департамента невозможность проводить установленные федеральным законодательством конкурсные процедуры по вопросам местного значения (в том числе по содержанию магистральной улично-дорожной сети города Твери) и не вынуждает их нарушать антимонопольное законодательство.

Пунктом 28 указанного решения Тверской городской Думы от 27.12.2011 № 417 установлено, что рассматриваемые субсидии предоставляются в порядке, установленном Администрацией города Твери. Это соответствует требованиям подпункта 3 пункта 2 статьи 78 БК РФ, устанавливающего, что субсидии из местного бюджета предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете, и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

На основании изложенного решение Тверской городской Думы                          от 27.12.2011 № 417 не имеет нарушений Закона о конкуренции.

Администрацией города Твери издано постановление от 27.09.2012 № 1502 (в редакции постановления от 24.12.2012 № 1988), которое утверждает Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города (далее – Порядок; том 1, лист 93).

Пунктом 2.3 этого Порядка предусмотрено, что получателями субсидии являются лица – производители товаров, работ, услуг, осуществляющие комплекс мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города Твери (том 1, лист 95).

В судебном заседании представители Администрацией города Твери пояснили, что в этом пункте Порядка имеется в виду, что субсидии предоставляются тем лицам, которые ранее были отобраны на конкурсной основе для осуществления соответствующих работ (услуг) для муниципальных нужд, и с кем по итогам этого конкурса заключён муниципальный контракт на эти работы.

Однако подобное Порядок, как в названном пункте, так и в других его положениях, прямо не предусматривает, поэтому допускает различное его толкование.

В этой связи Департамент ссылается на то, что указанное положение Порядка было им истолковано таким образом, что субсидии предоставляются любым лицам, подавшим заявку и отвечающим определённым Порядком критериям, в том числе и тем лицам, с кем не был на конкурсной основе заключён договор на выполнение работ для муниципальных нужд.

Доводы Администрации города Твери о том, что Порядок содержит нормы о конкурсном отборе получателей субсидии, являются необоснованными.

Так, пункты 2.3, 2.4 Порядка (о критериях к претендентам на получение субсидии и о заявочном характере рассмотрения их обращений), а также иные нормы Порядка не предусматривают какие-либо методики (параметры) отбора получателя субсидии в случае наличия нескольких соответствующих критериям пункта 2.3 претендентов на неё.

Таким образом, Администрация города Твери, издав названное постановление, допускающее указанную неоднозначную трактовку, тем самым создала условия для совершения рассматриваемого нарушения, сделала его возможным.

При этом в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые не только приводят, но и могут привести к ограничению конкуренции, в том числе предоставление муниципальной преференции.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 по делу № А66-7056/2010, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нём.

Поэтому является законным и обоснованным решение антимонопольного органа о признании действий