"надзорное производство в арбитражном процессе" (ефимов а.е.) ("волтерс клувер", 2007)

НАДЗОРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ
А.Е. ЕФИМОВ
Ефимов Алексей Евгеньевич - кандидат юридических наук, начальник юридического отдела ФГУП "Атомэнергопроект". В 2007 г. защитил в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме "Надзорное производство в арбитражном процессе". Автор ряда публикаций в области гражданского и арбитражного процесса.
Предисловие
Цель настоящего исследования состоит в комплексном теоретическом изучении вопросов, связанных с осуществлением проверки вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в порядке надзора и в выработке на указанной основе практических предложений по совершенствованию положений арбитражного процессуального законодательства.
Одним из наиболее значимых результатов проводимой в нашей стране судебной реформы следует считать принятие 24 июля 2002 г. нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
АПК 2002 г. - это третий арбитражный процессуальный кодекс, принятый за десятилетний период с 1992 по 2002 г. Процесс столь быстрого обновления положений арбитражного процессуального законодательства обусловлен целым комплексом различных причин и предпосылок. Основные из них - повышение доступности, эффективности и качества правосудия во всех звеньях отечественной системы арбитражных судов.
В сравнении с АПК 1995 г. <1> именно производство по проверке судебных актов в порядке надзора претерпело наиболее существенные изменения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709.
Ратифицировав Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ <1> Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. <2> (далее - Европейская конвенция), Российская Федерация признала для себя обязательной юрисдикцию Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд, ЕСПЧ). В соответствии со сложившейся практикой данного суда положенная в основу отечественного производства в порядке надзора процедура, инициирование которой основывалось на сугубо дискреционных и не ограниченных во времени полномочиях должностных лиц, не являвшихся участниками конкретного спора, ни при каких условиях не могла быть квалифицирована как надлежащее (т.е. отвечающее критериям эффективности и справедливости) средство судебной защиты нарушенного права.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.
<2> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2143. (Далее будут использоваться официальные тексты Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, изложенные в редакции Протокола N 11 от 11 мая 1994 г. // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.)
В итоге из российского арбитражного процесса было исключено такое понятие, как "протест в порядке надзора". Вся деятельность по рассмотрению обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в порядке надзора стала носить исключительно судебный характер. Возможность инициирования данной деятельности была ограничена временными рамками.
Новеллы, закрепленные в положениях гл. 36 нового АПК РФ "Производство по пересмотру судебных актов в порядке надзора", сами по себе требуют тщательного научного исследования и осмысления, что, безусловно, предопределяет актуальность данной работы.
С достаточно широко распространенным мнением об исключительно позитивных изменениях, произошедших в отечественной судебной практике, связанной с надзорным производством в арбитражном процессе, можно согласиться лишь отчасти. Среди новелл, имеющих отношение к новому надзорному производству в арбитражном процессе, есть такие, содержание и практика применения которых не в полной мере отвечает существующим конституционным и международно-правовым требованиям, а также основным принципам российского арбитражного процесса.
Представляется весьма актуальным вопрос о том, имеются ли основания считать новое производство в порядке надзора в арбитражном процессе надлежащим средством судебной защиты нарушенного права в смысле положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Большое значение при этом приобретает решение вопроса о роли данного производства в защите прав и законных интересов граждан и организаций, его месте в едином механизме проверки судебных актов.
С точки зрения складывающейся судебной практики, правильное понимание сущности, задач и целей производства в порядке надзора в арбитражном процессе будет способствовать правильному разрешению дел и, соответственно, эффективной защите прав и законных интересов участников судопроизводства в арбитражных судах.
Глава 1. ПРЕДПОСЫЛКИ И РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
НАДЗОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ
§ 1. Развитие норм арбитражного процессуального
законодательства, регламентирующих надзорное производство
в арбитражном процессе
Начало процесса формирования института надзорного производства в арбитражном процессе, как, собственно, и всей сегодняшней системы судопроизводства в арбитражных судах, было заложено в рамках системы органов государственного арбитража и законодательной базы, регулирующей деятельность указанных органов.
В 1922 г. для разрешения споров, возникающих между государственными предприятиями и организациями, были образованы специальные государственные органы - арбитражные комиссии: сначала при Высшем Совете Народного Хозяйства (ВСНХ) РСФСР и при его местных органах - промбюро и губсовнархозах, а затем - при Совете Труда и Обороны (СТО) и областных и губернских экономических совещаниях (ЭКОСО). Процессуальная основа деятельности арбитражных комиссий была закреплена Положением о порядке разрешения имущественных споров между государственными учреждениями и предприятиями, утвержденным Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 21 сентября 1922 г. <1>, и Правилами о производстве дел в Высшей арбитражной комиссии (ВАК) и местных арбитражных комиссиях, утвержденными Постановлением СТО от 14 марта 1923 г. <2>.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1922. N 60. Ст. 769.
<2> СУ РСФСР. 1923. N 25. Ст. 292.
Система арбитражных комиссий имела в качестве надзорной инстанции как высшие судебные органы, так и высшие органы хозяйственного управления, что в итоге вызывало крайне запутанную ситуацию двойной подчиненности и двойного надзора. К примеру, к 1925 г. право на осуществление надзора за арбитражными комиссиями (их решениями) было предоставлено ВАК, СТО, Наркомюсту РСФСР и его органами, Верховному Суду РСФСР и Верховному Суду СССР.
В 1931 г. арбитражные комиссии были упразднены. Постановлением ЦИК СССР N 5, СНК СССР N 298 от 3 мая 1931 <1> было утверждено первое Положение о государственном арбитраже - органе, призванном разрешать имущественные споры между учреждениями, предприятиями и организациями социалистического хозяйства в направлении, обеспечивающем укрепление плановой и договорной дисциплины. Надзор за деятельностью государственных арбитражей был поручен органам, при которых указанные арбитражи функционировали: СНК СССР, СНК союзных и автономных республик и краевым (областным) исполнительным комитетам.
--------------------------------
<1> СЗ СССР. 1931. N 26. Ст. 203.
Последним из правовых актов, определявших порядок деятельности государственных арбитражей, были Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, утвержденные 5 июня 1980 г. Постановлением Совета Министров СССР N 440 <1> в развитие положений Закона СССР от 30 ноября 1979 г. "О государственном арбитраже в СССР" <2>.
--------------------------------
<1> СП СССР. 1980. N 17. Ст. 104.
<2> ВВС СССР. 1979. N 49. Ст. 844.
Следует отметить, что на протяжении всего периода своего существования, т.е. с 1931 по 1991 г., органы государственного арбитража были составным элементом системы исполнительной власти государства и по определению не имели какого-либо отношения к власти судебной. Подобный статус рассматриваемых органов, что вполне естественно, исключал возможность полноценной реализации институтов и принципов гражданского судопроизводства как при рассмотрении хозяйственных споров по существу, так и при пересмотре решений, принятых по итогам рассмотрения указанных споров.
Подобная упрощенность контроля за правоприменительной деятельностью органов госарбитража имела вполне логичное объяснение: "Государство объективно не испытывало необходимости в детальном регулировании процедуры рассмотрения в органах арбитража споров по поводу различных элементарных частей государственной собственности, так как независимо от результатов рассмотрения таких споров и распределения имущественных прав между сторонами общий объем государственной собственности не изменялся" <1>.
--------------------------------
<1> Арсенов И.Г. Арбитражный процесс: проблемы кассационного пересмотра. М., 2004. С. 22.
В начале 90-х гг. прошлого века вместе с принятием Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1543-1 "Об арбитражном суде" <1> и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1992 г. <2> (далее - АПК 1992 г., Кодекс 1992 г.) система государственного арбитража была упразднена. Вместо нее была образована двухзвенная, трехинстанционная арбитражная судебная система, включившая в себя судебные органы, осуществляющие деятельность по рассмотрению и разрешению споров между субъектами хозяйственной деятельности в установленной законом арбитражной процессуальной форме. В Кодекс 1992 г. была включена отдельная глава - "Проверка в порядке надзора законности и обоснованности решений арбитражных судов", объединившая в себе одиннадцать статей и закрепившая за производством в надзорной инстанции статус самостоятельной стадии арбитражного процесса.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 30. Ст. 1013.
<2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 836.
Для установленного АПК 1992 г. производства в порядке надзора были характерны следующие особенности.
По содержанию надзорное производство представляло собой проверку законности и обоснованности решений арбитражных судов, вступивших в законную силу.
По форме - процедуру опротестования решений арбитражных судов сначала лишь высшими должностными лицами Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ) и Генеральной прокуратуры РФ, а позднее, после введения в действие Закона РФ от 7 июля 1993 г. N 5334-1 <1>, и высшими должностными лицами ВАС и прокуратур республик в составе РФ.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1236.
Срок, в течение которого было возможно принесение протеста, был ограничен одним годом со дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.
Рассмотрение принесенного протеста осуществлялось Пленумом ВАС РФ (если протест был принесен Председателем ВАС РФ или Генеральным прокурором РФ) либо соответствующей коллегией ВАС РФ, а с 13 августа 1993 г. - также президиумом (пленумом) ВАС республики в составе РФ.
Лица, участвующие в деле, обладали правом обратиться с соответствующим заявлением (о принесении протеста) в ВАС РФ (с 13 августа 1993 г. - в ВАС республики в составе РФ). С 13 августа 1993 г. высшие должностные лица ВАС РФ и председатели высших арбитражных судов республик в составе РФ также получили право на принесение протестов по собственной инициативе: в защиту общественных интересов либо если принятие незаконного и необоснованного решения препятствовало принятию законного и обоснованного решения по другому делу.
Заявление о принесении протеста подавалось через арбитражный суд, принявший решение, и должно было быть рассмотрено в месячный срок. Требования, предъявляемые к форме и содержанию заявления о принесении протеста, как и порядок возвращения указанного заявления без его рассмотрения по существу, законодательно закреплены не были. Таким образом, каждое поданное заявление о принесении протеста вместе с делом, ему соответствующим, должно было быть передано в ВАС РФ и рассмотрено.
Председатель и заместитель председателя арбитражного суда, принявшего решение, имели право в дополнение к поданному заявлению дать свое заключение по делу. Если указанным заключением поддерживались требования заявителя, принесение протеста становилось обязательным. Примечательно, что наличие данной обязанности не лишало должностное лицо, принесшее протест в порядке надзора, права на отзыв указанного протеста до начала рассмотрения дела судом надзорной инстанции.
Отклонение заявления о принесении протеста должно было сопровождаться мотивированным ответом. До 13 августа 1993 г. отказ заместителя Председателя ВАС РФ в принесении протеста мог быть обжалован заявителем Председателю ВАС РФ.
В необходимых случаях лица, участвующие в деле, извещались о времени и месте рассмотрения дела надзорной инстанцией. При рассмотрении принесенного протеста в порядке надзора коллегией ВАС РФ подобное извещение в силу ст. 125 АПК 1992 г. направлялось в обязательном порядке. При рассмотрении принесенного протеста Пленумом ВАС РФ - лишь том в случае, если лица, участвующие в деле, специально приглашались на заседание Пленума ВАС РФ для дачи объяснений.
12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята Конституция Российской Федерации <1> (далее - Конституция РФ), окончательно закрепившая самостоятельное место и особую роль арбитражных судов в системе органов судебной власти России. Позже, 28 апреля 1995 г. был принят Федеральный конституционный закон (далее - ФКЗ) N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <2>, ставший правовой основой всей системы судопроизводства в арбитражных судах. Данным Законом, в частности, была учреждена апелляционная инстанция, а также образовано новое звено в отечественной системе арбитражных судов - федеральные окружные суды. С появлением указанных арбитражных судов, специально созданных для осуществления функций кассационной инстанции, возникла трехзвенная система арбитражных судов. Надзорная инстанция стала четвертой инстанцией в системе арбитражного судопроизводства. Функции кассационной инстанции, существовавшей ранее, перешли к инстанции апелляционной. В итоге возникла ситуация, когда судебные акты, вступившие в законную силу, стали выступать объектом проверки не только надзорного, но и нового кассационного производства.
--------------------------------
<1> РГ. 1993. 25 дек.
<2> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
Принятие Конституции РФ и изменение системы арбитражных судов стали причинами для появления нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г. <1> (далее - АПК 1995 г., Кодекс 1995 г.), в котором,