КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
РОССИЙСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
А.В.
ТЕПЕРИК
Теперик А.В. - кандидат
юридических наук, старший преподаватель
Саратовской государственной академии
права.
Результаты любой избирательной
кампании в виде количественного
распределения депутатских мандатов между
кандидатами и партиями или признания
одного лица представителем всего народа,
населения региона или местности выступают
следствием волеизъявления избирателей,
выраженного в сумме голосов, поданных за
тех или иных субъектов, стремящихся к
власти, или против них, либо в игнорировании
данных выборов. В конституционно-правовом
смысле результаты выборов - это также итог
практического воплощения определенного
детального правового закрепления действий
и процедур каждой стадии избирательного
процесса, концентрированно выраженного в
законодательно признанной концепции
конкретного вида избирательной системы.
Под избирательной системой (в широком
смысле) как частью фактической конституции
страны мы понимаем всю совокупность
общественных отношений, возникающих в
процессе и в связи с формированием органов
государственной власти и местного
самоуправления путем выборов <*>. Одной
из актуальнейших проблем
конституционно-правового регулирования
избирательной системы России выступает
вопрос о ее структуре при выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации. Основными
моментами данной полемики являются
следующие: во-первых, вообще роль и место
политических партий в российском
избирательном процессе; во-вторых, уровень
демократичности пропорционального
представительства (как одной из форм
участия партий в выборах) применительно к
современному состоянию конституционного
развития нашей страны <**>.
--------------------------------
<*> См.: Ким А.И.
Советское избирательное право. М., 1965. С. 20 -
29; Советское государственное право / Под
ред. И.Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 250 - 251;
Конституционное право России: Лекции / Отв.
ред. В.Т. Кабышев, Е.В. Копесников. Саратов,
1995. С. 114 - 115.
<**> См., например: Как
выбирать депутатов Государственной Думы.
Беседа за "круглым столом" редакции // Журнал
российского права. 1997. N 7. С. 20 -
40.
Общепризнано, что избирательная
система в узком смысле - это "способ
распределения депутатских мандатов между
кандидатами в зависимости от результатов
голосования избирателей или других
управомоченных лиц" <*>. Она представляет
собой общий логический вывод
конституционно-правовой организации
избирательного процесса, всех его стадий,
окончательная реализация которых
выражается в конкретном способе
распределения властных мест, играющем
известную политико-правовую роль.
--------------------------------
<*> Конституционное
(государственное) право зарубежных стран:
Учебник: В 4-х томах. Т. 2 / Отв. ред. Б.А.
Страшун. М., 1995. С. 20.
Отечественная
концепция смешанной
(мажоритарно-пропорциональной)
избирательной системы при выборах
депутатов Государственной Думы была
апробирована в ходе избирательных кампаний
1993, 1995 и 1999 годов <*>. Оценки ее реализации
весьма неоднозначны: если одни ученые и
политики выделяют какой-либо из ее
признаков в качестве позитивного аспекта,
то другие, наоборот, относятся к нему
негативно.
--------------------------------
<*>
См.: Положение о выборах депутатов
Государственной Думы в 1993 году,
утвержденное Указом Президента Российской
Федерации от 1 октября 1993 года N 1557 "Об
утверждении уточненной редакции Положения
о выборах депутатов Государственной Думы в
1993 году и внесении изменений и дополнений в
Положение о Федеральных органах власти на
переходный период" // Российская газета. 1993. 8
октября; Федеральный закон Российской
Федерации от 21 июня 1995 года N 90-ФЗ "О выборах
депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации" // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. N 26. Ст. 2398;
Федеральный закон Российской Федерации от
24 июня 1999 года N 121-ФЗ "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" //
Российская газета. 1999. 1 и 3 июля.
В мировой
практике различают несколько основных
видов избирательной системы: мажоритарную,
пропорциональную, смешанную и их
многочисленные варианты. Рассмотрим
наиболее часто выделяемые в литературе
положительные и отрицательные стороны
мажоритарного и пропорционального
представительства <*>.
--------------------------------
<*> Основой
исследования особенностей различных видов
избирательных систем послужили следующие
работы: Мишин А.А. Избирательное право и
избирательные системы буржуазных стран. М.,
1962. С. 41 - 62; Партии и выборы в
капиталистическом государстве (практика
70-х годов) / Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1980. С. 40 -
56; Конституционное (государственное) право
зарубежных стран: Учебник: В 4-х томах. Т. 2 /
Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 56 - 79;
Постников А.Е. Избирательное право России.
М., 1996. С. 39 - 49; Избирательное право и
избирательный процесс в Российской
Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В.
Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 104 - 122 (автор главы
Б.А. Страшун) и др.
К числу позитивных
моментов реализации мажоритарной системы
относятся следующие: во-первых, она
благоприятствует сложившимся крупным
политическим партиям; во-вторых, всегда
результативна, способствует формированию
устойчивого большинства в парламенте,
необходимого для его действенной работы и
для формирования устойчивого
правительства (в странах со смешанной и
парламентской формами правления) - все это
особенно справедливо при использовании
мажоритарной системы относительного
большинства.
В случае справедливой
нарезки избирательных округов и при
отсутствии нечестных способов ведения
избирательной кампании, указанных выше,
мажоритарная система абсолютного
большинства способствует избранию
кандидатов, поддерживаемых действительным
большинством голосов избирателей.
И,
наконец, самое важное: применение любой
разновидности мажоритарного
представительства способствует
формированию в стране крупных политических
партий, зачастую образующих устойчивую
двухпартийную систему.
В качестве
негативных моментов реализации
мажоритарной модели в первую очередь
называют следующие. Во-первых, большинство
голосов избирателей получают кандидаты
(независимые или партийные), поддерживаемые
зачастую фактически меньшинством
электората. Это имеет место в результате
умелого использования средств
"избирательной географии" в интересах
какой-либо политической силы (сил) и (или)
расчетливо проведенной политики
выдвижения кандидатов влиятельной в
стране, регионе партии по избирательным
округам, а также зависит от установленного
в законе процента явки избирателей в
соединении с принципом добровольного или
обязательного осуществления активного
избирательного права.
Во-вторых,
вследствие этого данная система не
благоприятствует мелким и средним партиям
(социально-политическому меньшинству,
которое фактически может быть
большинством), выражающим тем не менее
значимые интересы общества, так как голоса
избирателей, поданные за них, практически
пропадают <*>.
--------------------------------
<*> Так, например, в Великобритании на
выборах в Палату общин с использованием
мажоритарной системы относительного
большинства в 1951 г. "лейбористские
кандидаты получили на 230 тыс. голосов
больше, чем консерваторы, в то время как
консерваторы получили больше мест в
Парламенте... В 1974 году консерваторы
получили на 300 тыс. голосов больше, чем
лейбористы, но на 9 мест меньше в
Парламенте". (См.: Бромхед Питер. Эволюция
Британской Конституции: Пер. с англ. М., 1978. С.
255).
Кроме того, для мажоритарной
избирательной системы абсолютного
большинства (более, чем для относительного)
характерно весьма значительное
несоответствие между количеством
полученных голосов избирателей и числом
распределенных мандатов: партия,
получившая большинство голосов, наделяется
меньшим количеством мест в парламенте.
Этому виду представительства часто присуща
и нерезультативность, преодолеваемая,
правда, с помощью второго тура или
альтернативного голосования - путем
преференций (предпочтений) <*>.
--------------------------------
<*> Французские
ученые отмечали, что "начиная с 1958 года
Национальное собрание избирается на основе
униноминальной мажоритарной избирательной
системы в два тура... В результате...
необходимо в среднем 30 тыс. голосов для
избрания одного депутата от НДР и 70 тыс. -
для избрания одного депутата-коммуниста".
(См.: Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М.
Институты и власть во Франции.
Институционные формы
государственно-монополистического
капитализма. М., 1977. С. 19 - 20, 83.) См. также:
Ковлер А.И. Франция: партии и избиратели /
Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1984. С. 14 - 31;
Крутоголов М.А. Парламент Франции.
Организация и правовые аспекты
деятельности. М., 1988. С. 47 - 52.
Из
приведенной характеристики видно, что
главная негативная черта мажоритарной
избирательной системы - непредставленность
в парламенте политически значимого
меньшинства - равно как и другие недостатки
- не просто вытекают из самой ее природы и
сущности, но определяются, по справедливому
замечанию Ю.А. Новикова, возможными
искажениями при ее практическом применении
<*>. Впрочем, то же можно сказать и о
пропорциональном представительстве.
--------------------------------
<*> См.: Новиков Ю.А.
Избирательное право и избирательная
система России 1906 - 1996 гг.
(общегосударственный уровень): Автореф.
дис... докт. юрид. наук. СПб., 1997. С.
17.
Следует заметить, что в
конституционно-правовой литературе
характеристики каждого вида избирательных
систем искусственно разделяются в целях
удобства их исследования. Например, черта
мажоритарной избирательной системы -
благоприятствование представительству
крупных политических партий - является
одновременно и положительным моментом, и
отрицательным, так как, соответственно,
препятствует политическому выражению
средних и мелких партий.
Обратимся
теперь к пропорциональной системе. Ее
главной позитивной чертой является то, что
она гарантирует представительство в
парламенте небольших и средних партий.
Законодательный орган власти,
сформированный с помощью такого механизма
выборов, наиболее точно отражает
соотношение различных политических сил в
стране, в связи с чем учитывает
волеизъявление практически всех
избирателей, принявших участие в
голосовании, за исключением некоторых
случаев: например, применение процентного
барьера (оговорки). Это главный плюс
пропорциональной избирательной системы,
который может, однако, оборачиваться своими
далеко не демократическими сторонами. Так,
если посмотреть с другой точки зрения,
парламент не должен быть простым слепком,
зеркалом общества, отражающим все его
течения, особенно в условиях
несформированной многопартийности. Смысл
народного представительства заключен в
выражении общей воли всего народа как
воплощении его суверенитета (полновластия),
его общезначимых, а не частных интересов. Но
в условиях устойчивой, сформировавшейся
многопартийной системы и наличия
плюрального гражданского общества
пропорциональная модель выборов способна
обеспечить действительное
представительство, поскольку общество
имеет в себе силы самостоятельно выразить
свои наиболее насущные
социально-политические интересы. В то же
время необходимо отметить, что в
государствах со смешанной или
парламентской формами правления
применение пропорциональной системы
способствует формированию неустойчивого
большинства в парламенте и, соответственно,
нестабильного, часто сменяемого
правительства <*>.
--------------------------------
<*> В этом смысле
поучителен опыт Италии. См.: Фузаро К.
Правила переходного периода: новое
избирательное законодательство Италии 1993
года // Реформа избирательной системы в
Италии и России, опыт и перспективы. М., 1995. С.
8 - 19.
В литературе выделяется множество
существенных признаков, характеризующих
пропорциональную систему одновременно и с
отрицательной, и с положительной сторон,
проявляющихся в зависимости от развития
типичных социально-политических ситуаций в
тот или иной момент в той или иной стране. В
частности, отмечается, что применение
данной избирательной системы, в отличие от
мажоритарной, в чистом виде не способствует
объединению многочисленных разрозненных
политических сил в крупные организованные
политические партии. Это в свою очередь
стимулирует атомизацию общества.
Действительно, с таким выводом можно
согласиться, но нужно обязательно
принимать во внимание и бытие самой
политической системы: соотношение
различных социально-политических течений,
направлений внутри нее, их идеологий и
программ; возможности, условия для
достижения компромисса между индивидами,
мировоззрениями, имеющие отношение к
процессу властеобразования.
Пропорциональная система способна
существенно исказить расстановку
политических сил в обществе из-за
чрезмерной персонификации политических
партий <*>, особенно при использовании
жестких списков. Избиратель во время
голосования не знает, кто конкретно, какой
человек будет осуществлять публичные
представительские функции. При этом
усиливается роль и влияние в ходе выборов
самих партий, их руководящих органов,
лидеров изолированно от рядовых партийцев
и всего общества (так называемая
бюрократизация партий). Данное положение
может быть исправлено, например, путем
введения свободных списков и т.п.
--------------------------------
<*> См.: Постников
А.Е. Указ. раб. С. 43. Здесь имеется в виду
возможность политической идентификации
конкретной партии лишь по имени и личности
ее лидеров, когда избирателем практически
не принимается во внимание ее идеология,
программа, тем более в условиях
несформированной партийной системы,
субъекты которой (из одного политического
лагеря) трудно различимы между собой по
тому, что они хотят сделать для страны.
В
конце концов, "борьба за определенный
вариант избирательной системы (как в
широком, так и в узком смыслах данного
понятия), - пишут Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко,
- становится условием политического
выживания и демонстрации собственного
присутствия в политическом пространстве
отдельных лиц, групп интересов и
обслуживающих их аналитиков...
Законодательство о выборах является
своеобразной политической конституцией"
<*>. В этом находит одно из своих
проявлений сущность конституционного
строя в виде необходимого соответствия
друг другу фактической и юридической
конституций, без чего он вообще немыслим, а
представляет собой лишь фиктивную
теоретическую абстракцию без конкретного
жизненного наполнения. Последнее же должно
быть выражено, и это нужно особо
подчеркнуть, в балансе, компромиссе
различных социально-политических сил, что в
свою очередь составляет одну из сущностных
сторон конституции.
--------------------------------
<*> Веденеев Ю.А.,
Лысенко В.И. Избирательный
