Штрафная административная ответственность: реальность или фикция?
РЕАЛЬНОСТЬ ИЛИ ФИКЦИЯ?
О. КУЛИКОВ
О.
Куликов, прокурор отдела прокуратуры
Хабаровского края, кандидат юридических
наук.
Современный период развития
правовой системы России характеризуется, с
одной стороны, постоянным расширением
круга объектов, охраняемых нормами
административного права, что обусловлено
как возникновением новых правовых
институтов, требующих такой защиты, так и
взятым государством курсом на
декриминализацию ряда составов
преступлений и тенденцией к приоритетному
применению финансовых рычагов воздействия
на правонарушителей, с другой стороны -
активизацией многих сфер деятельности,
связанных с оборотом товаров и услуг, в том
числе и сферы внешнеэкономической
деятельности, поступления налогового и
неналогового характера от которой
составляют более трети доходной части
федерального бюджета.
Ряд составов
административных правонарушений
характеризуется высокой степенью
опасности для охраняемых законом
интересов, сопоставимой в иных случаях со
степенью общественной опасности некоторых
преступлений.
Например, в случае
незаконного (контрабандного) ввоза товаров,
по одному и тому же факту могут быть
привлечены: юридическое лицо - к
административной ответственности по ст. 16.1
КоАП, а виновное физическое лицо - к
уголовной по ст. 188 УК; стоимость предметов
правонарушения (и преступления) при этом в
ряде случаев от нескольких миллионов до
десятков миллионов рублей.
Адекватны и
установленные КоАП защитные меры в виде
значительных размеров административных
штрафов, исчисляемых за наиболее серьезные
правонарушения в процентных долях от
стоимости предметов правонарушения (а в
соответствующих случаях - от суммы
неуплаченных налогов, сборов или
таможенных пошлин и др.).
В таких
условиях необходимость наступления для
виновных лиц ответственности, как базовое
условие четкой и безотказной реализации
одной из главных задач административного
права, сформулированной в ст. 1.2 Кодекса, -
защиты интересов государства и общества от
административных правонарушений, не должна
вызывать сомнений.
Вместе с тем
вызывает непонимание установленная
законодателем и действующая сейчас
конструкция механизмов принудительного
взимания административных штрафов и
привлечения к административной
ответственности за их неуплату, которая
подчас сводит на нет эффект от
результативной работы правоохранительных
и контролирующих органов по выявлению и
пресечению нарушений, не способствует
достижению реального финансового
результата и эффекта от реализации мер
штрафной административной
ответственности.
Для начала следует
отметить, что ч. 1 ст. 31.9 Кодекса установлен
годичный, со дня вступления в законную силу,
срок обращения постановления по делу об
административном правонарушении к
исполнению, тогда как ст. 14 ФЗ от 21 июля 1997 г.
"Об исполнительном производстве" сокращает
этот срок до трех месяцев со дня вынесения
постановления. Последняя норма, как
специально регулирующая процесс
исполнительного производства, и
применяется.
Анализ положений Кодекса,
регламентирующих порядок вступления
постановления по делу об административном
правонарушении в силу, его обжалования и
процедуру уплаты административного штрафа,
показывает следующее. По истечении
установленного ст. 30.3 десятидневного срока
на обжалование постановления начинается
месячный срок для добровольной уплаты
штрафа (ч. 1 ст. 32.2), после истечения которого
- такой же период ожидания поступления от
лица, привлеченного к административной
ответственности, документа,
подтверждающего факт уплаты
административного штрафа (ч. 5 ст. 32.2).
В
итоге из трех месяцев, даже при идеальном
соблюдении сроков, на предъявление
постановления к исполнению остается около
двадцати дней.
Если постановление было
обжаловано, пусть даже безуспешно, то
возможность предъявления постановления к
исполнению в отведенные сроки может быть
вовсе утрачена, ведь процедура
рассмотрения жалобы, согласно ч. 1 ст. 30.4
Кодекса, может занимать до десяти дней со
дня поступления жалобы со всеми
материалами дела, при этом следует учесть и
время почтового "пробега" документов.
Жалобу же можно подать и не единожды -
например, обжаловав постановление
должностного лица несудебного органа
вышестоящему должностному лицу, а принятое
им решение по жалобе - в суд.
Отсюда
напрашивается вывод о необходимости
сокращения установленных ч. 1 ст. 32.2 Кодекса
сроков уплаты административного штрафа до 5
- 10 дней с момента вступления постановления
по делу в законную силу, тем более что
Кодекс допускает отсрочку и рассрочку
уплаты штрафа, вопросы о допустимости
которых решаются индивидуально.
Но
наилучшим выходом будет внесение в подп. 5 п.
1 и подп. 4 п. 2 ст. 14 Закона "Об исполнительном
производстве" поправок, чтобы срок
предъявления постановления для исполнения
исчислялся с момента его вступления в силу,
но никак не с момента вынесения. Не помешало
бы и разумное продление установленного
сейчас трехмесячного срока, который должен
быть приближен к годичному сроку,
установленному Кодексом.
Другой аспект
проблемы - механизм привлечения виновных
лиц к административной ответственности по
ч. 1 ст. 20.25 КоАП за неуплату
административных штрафов.
Согласно ч. 5
ст. 32.2 решение о привлечении к
административной ответственности лица, не
уплатившего административный штраф,
принимают судья, орган, должностное лицо,
вынесшие постановление.
Привлечение к
административной ответственности
предполагает в качестве обязательной
первоначальной стадии возбуждение
производства по делу об административном
правонарушении, что может быть сделано
путем составления протокола об
административном правонарушении или
протокола о применении мер обеспечения
производства по делу об административном
правонарушении, вынесения определения о
возбуждении производства по делу об
административном правонарушении либо
вынесения постановления прокурором.
Дела об административных правонарушениях,
предусмотренных ч. 1 ст. 20.25, возбуждаются на
основании протоколов, которые, согласно п. 1
ч. 2 ст. 28.3, уполномочены составлять только
должностные лица органов внутренних дел
(милиции); кроме того, правом возбуждения
дела о любом административном
правонарушении обладает прокурор.
Иного механизма возбуждения дел об этом
административном правонарушении нет, хотя
очевидно, что гораздо более уместным было
бы наделить правом возбуждения дел об
административных правонарушениях,
предусмотренных ч. 1 ст. 20.25, все органы
административной юрисдикции, вынесшие
первоначальное (неисполняемое)
постановление о назначении
административного наказания в виде
штрафа.
Существующее положение
обусловило на практике, особенно на
первоначальном этапе, возникновение
проблем, связанных с поступлением в органы
милиции из множества различных органов
значительного числа материалов для
возбуждения такой категории дел об
административных правонарушениях, что
повлекло организационные (например, розыск
и вызов для дачи объяснений и составления
протокола лица, привлекаемого к
административной ответственности) и
правоприменительные (например, возвраты
как материалов органами милиции, так и
протоколов судьями ввиду неопределенности
вопроса о территориальности рассмотрения)
трудности.
Оригинальный выход из
ситуации для судебных органов предложил
Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики
Верховного Суда за 2 квартал 2004 г. (Бюллетень
Верховного Суда РФ, 2005, N 1), рекомендовав
судьям, вынесшим первоначальное
постановление по делу, самостоятельно
принимать решения о возбуждении дела об
административном правонарушении и
привлечении виновных лиц к
административной ответственности по ч. 1 ст.
20.25, минуя упомянутый усложненный
порядок.
Однако такое предложение,
мягко говоря, не стыкуется с нормами КоАП:
во-первых, судьи не наделены правом
возбуждения каким-либо из установленных
Кодексом способов производства по делам об
административных правонарушениях;
во-вторых, рассматривать дела об
административных правонарушениях по ч. 1 ст.
20.25 имеют право не любые судьи, вынесшие
первоначальное постановление по делу, а
лишь судьи мировые.
Осложняет ситуацию
и то, что срок давности привлечения к
административной ответственности за
совершение административных
правонарушений рассматриваемой категории
составляет, в силу ст. 4.5, два месяца с
момента совершения правонарушения.
Принятое спустя почти три года после
введения в действие Кодекса Постановление
Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г.,
представляется, положило конец спорам о
том, можно ли рассматривать неуплату штрафа
как длящееся правонарушение. В п. 14
Постановления указано, что невыполнение
предусмотренной нормативным правовым
актом обязанности к установленному в нем
сроку не является длящимся
административным правонарушением, в силу
чего срок давности привлечения к
административной ответственности за
правонарушения, по которым определенная
обязанность не была выполнена к
определенному правовым актом сроку,
начинает течь с момента наступления
указанного срока.
На практике это
означает, что правоприменитель должен
уложиться в сроки, сокращенные из-за того,
что из двух месяцев, которые должны
исчисляться с момента истечения срока для
добровольной уплаты штрафа, сразу же
отнимается месяц на ожидание поступления
документов об уплате штрафа, а затем еще и
время для подготовки материалов для
направления в органы милиции,
уполномоченные составить протокол об
административном правонарушении,
пересылку материалов, собственно
производство по ним, включая временные
затраты на вызов лица для составления
протокола.
К тому же факт составления
протокола еще может не повлечь никаких
негативных последствий для нарушителя -
ведь к моменту рассмотрения дела судом
"остатки" срока давности привлечения к
административной ответственности, скорее
всего, истекут даже при самых расторопных
действиях по выявлению и оформлению
правонарушения и явке правонарушителя, без
которой, как показывает практика, часто
переносятся сроки рассмотрения дел в
судах.
Отнесение рассматриваемого
состава к видам правонарушений, срок
давности привлечения к административной
ответственности за совершение которых
составляет один год, путем изменения
редакции ч. 1 ст. 4.5 Кодекса, возможно, было бы
выходом из положения, хотя такое изменение
нарушит структурно-логическое построение
указанной нормы.
Правильным
представляется сокращение сроков
направления в орган административной
юрисдикции документов, подтверждающих
уплату административного штрафа, например,
до 5 - 10 дней, для чего необходимо закрепить
этот срок в ч. 4 ст. 32.2 КоАП и соответствующим
образом отредактировать ч. 5 этой статьи.
Вместе с тем следует отметить и
необходимость обеспечения санкцией ч. 4 ст.
32.2, устанавливающую обязанность
предоставления документов об уплате штрафа
(когда он уплачен), поскольку
непредоставление таких документов, в числе
прочих факторов, обусловливает
возникновение ситуаций, когда определенные
материальные и организационно-временные
ресурсы государственных органов тратятся
на розыск и вызов лица для выяснения
вопроса об уплате им штрафа и наличии
подтверждающих документов.
Другой
аспект в том, что из-за неотлаженности
контроля и учета за поступлением штрафов
нередко бывают казусы: так, в ходе
прокурорской проверки выявлены факты,
когда постановления направлялись судебным
приставам на исполнение спустя один - три
месяца после того, как был оплачен
административный штраф и документ об этом
предоставлен в орган, наложивший взыскание
(в приведенном примере - ГИБДД).
Поэтому
представляется вполне уместным говорить о
необходимости модернизации в органах
административной юрисдикции системы учета
и контроля как дел об административных
правонарушениях, так и сроков поступления
сумм штрафов и подтверждающих документов.
Для этого целесообразно создать единый
общероссийский электронный банк данных по
делам об административных правонарушениях,
где каждому делу присваивается
индивидуальный номер, состоящий, например,
из кода региона, кода органа и
подразделения, возбудившего дело,
порядкового номера дела и года его
возбуждения (схожим образом организован
учет дел в таможенных органах), а наличие в
этой базе поступающих в режиме реального
времени сведений об исполнении
административных наказаний, в том числе о
фактах уплаты нарушителями
административных штрафов, избавило бы от
обременительной работы по учету, сверке и
соотнесению документов на бумажных
носителях, позволило своевременно выявлять
лиц, уклоняющихся от уплаты штрафов.
В
зависимости от построения базы будет
находиться и область ее применения, куда
могут войти вопросы, выходящие за рамки ее
основного назначения. Так, органы,
исполняющие уголовные наказания, не
связанные с лишением свободы, могут
отслеживать факты совершения условно
осужденными и условно-досрочно
освобожденными от наказания лицами
административных правонарушений, что в
силу ст. ст. 74 и 79 УК - основания для
возможного продления испытательного срока
или отмены условно-досрочного
освобождения.
Функционирование такой
базы будет затрагивать вопросы
деятельности различных государственных
правоохранительных и контролирующих
органов, судов, прокуратуры, банков
(некоторые из которых уже предоставляют
владельцам пластиковых карт услуги по
оплате административных штрафов и
направлению уведомления в орган
административной юрисдикции) и иных
субъектов.
Представляется, правовая
основа банка данных должна быть создана
постановлением Правительства России, а
включение в законодательство об
административных правонарушениях раздела
"Статистика и информирование" было бы
правовой новеллой, отвечающей современным
реалиям и потребностям информационного
обеспечения правоприменения.
Таким
образом, на сегодня угроза применения
штрафной административной ответственности
для правонарушителей, демонстрирующих
"умелый подход к делу", остается скорее
фикцией.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001
N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
20.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.07.1997 N
119-ФЗ
"ОБ ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ
ПРОИЗВОДСТВЕ"
(принят ГД ФС РФ
04.06.1997)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 24.05.1996)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума
Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5
"О
НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ У СУДОВ ПРИ
ПРИМЕНЕНИИ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
Законность, 2005, N 9
