О правовом режиме земель, входящих в категорию земель промышленности
ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
А.С.
ТРИФОНОВ
Анализ понятия "правовой режим
земель" имеет принципиальное значение для
уяснения тех правовых рычагов, с помощью
которых земельное законодательство
регулирует широкий спектр земельных
отношений. В наше время это понятие стало
привычным. Однако вопросы, в чем
заключается его значение и каково его
содержание, остаются недостаточно
выясненными.
С одной стороны, вопрос о
сущности правового режима земель
подвергался исследованию многими
специалистами в области земельного права.
Однако анализ проводился с позиций
изучения отдельных прав на земельные
участки, управления в сфере использования и
охраны земель и т.д. <*>.
--------------------------------
Постатейный
научно-практический Комментарий
Земельного кодекса Российской Федерации
Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.М. Козыря
включен в информационный банк. <*> См.,
например: Галиева Р. Субъекты и объекты
земельных прав // Российская юстиция. 2002. N 10.
С. 11; Постатейный научно-практический
комментарий Земельного кодекса Российской
Федерации / Под ред. Г.А. Волкова, А.К.
Голиченкова, О.М. Козырь. М., 2003; Галиновская
Е. Кто в России решает, как использовать
землю // Юристъ. 2003. N 23.
С другой стороны,
имеется множество научных работ,
специально посвященных правовому режиму
категорий или видов земель; при этом в
подавляющем большинстве их суть именно
этого понятия специально не затрагивается
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
например: Ерофеев В.Г. Правовой режим земель
городов. М., 1976; Краснов Н.И. Теоретические
основы правового режима земель
специального назначения: Автореф. дис... д-ра
юрид. наук. М., 1966; Лисина Н.Л. Правовой режим
земель поселений: Учеб. пособие. М.,
2004.
Современные представления о правовом
режиме земель формировались постепенно.
Впервые вопрос о земельном режиме затронул
И.И. Евтихиев, отмечавший, что при общем
правовом основании - государственной
собственности на землю - существуют разные
и не совпадающие по объему земельные режимы
для отдельных разрядов земель. Под
земельным режимом И.И. Евтихиевым
понималась совокупность прав и
обязанностей органов земельного
управления в отношении данного разряда
земель, т.е. правила и принципы выполнения
органами земельного управления своих
основных функций: административной,
юрисдикционной и нормативной <*>. Таким
образом, земельный режим (т.е. правовой
режим земель) сводился к полномочиям
органов управления землями.
--------------------------------
<*> См.: Евтихиев И.И.
Регулирование земельных отношений в
городах. Горки, 1929. С. 1.
Аналогичного
мнения придерживался А.В. Венедиктов.
Рассматривая вопрос о различиях правового
режима отдельных видов государственного
имущества (земли, основных и оборотных
средств), он писал, что все различия в
характере и назначении этих объектов
отражаются лишь на объеме прав и
обязанностей отдельных госорганов, ими
ведающих, т.е. на правовом режиме
соответствующих видов государственных
имуществ <*>.
--------------------------------
<*> См.: Венедиктов А.В. Государственная
социалистическая собственность. М., 1948. С.
352.
В первом в нашей стране учебнике
земельного права этот термин использовался
весьма непоследовательно <*>. Он
применялся лишь при характеристике земель
специального назначения, городских земель
и земель государственного лесного фонда.
Характеристика земель
сельскохозяйственного назначения была
дана только с позиций права
землепользования. Послевоенные учебники
земельного права 1949 и 1958 годов имели тот же
недостаток.
--------------------------------
<*>
См.: Земельное право: Учеб. М., 1940. С.
40.
Первое определение правового режима
государственного земельного фонда было
предложено в 1966 году Н.И. Красновым <*>.
Позднее он писал, что под правовым режимом
государственного земельного фонда следует
понимать установленный нормами советского
права порядок должного поведения по
отношению к земле как объекту права
исключительной собственности государства,
права землепользования и правовой охраны,
направленный на обеспечение ее
рационального использования как всеобщего
условия труда и основного (главного)
средства производства <**>.
--------------------------------
<*> См.: Краснов Н.И.
Теоретические основы... С. 8.
<**> См.:
Земельное право: Учеб. М., 1969. С. 250.
В своем
монографическом исследовании Н.И. Краснов
указывает, что под правовым режимом
государственного земельного фонда следует
понимать установленный нормами советского
земельного права порядок возможного или
должного поведения по отношению к земле как
объекту права исключительной
собственности государства, порядок
государственного управления земельным
фондом, права землепользования и правовой
охраны, нацеленный на обеспечение ее
рационального использования в качестве
всеобщего условия труда и основного
(главного) средства производства в сельском
хозяйстве <*>. С тех пор данный термин
использовался в юридической литературе
именно в такой трактовке.
--------------------------------
<*> См.: Краснов Н.И.
Общая теория советского земельного права.
М., 1983. С. 346.
В 1976 году В.Г. Ерофеев,
рассматривая правовой режим земель
городов, отмечал, что с юридической точки
зрения этот режим представляет собой
совокупность требований, выраженных в
правовых нормах, устанавливающих целевое
назначение земель городов и их отдельных
видов, порядок управления и пользования ими
в условиях научно-технического
прогресса.
Правовой режим земель
городов определяет деятельность городских
советов депутатов трудящихся в области
регулирования земельных отношений, права и
обязанности всех землепользователей в
городах, а также других участников
земельных отношений, возникающих по поводу
эксплуатации земель городов как в целом,
так и отдельных их видов для наиболее
рационального использования и повышения
эффективности средств, направляемых на
градостроительство <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ерофеев В.Г.
Указ. раб. С. 41, 42.
Г.А. Аксененок полагал,
что определить правовой режим любой
категории земель - это значит дать понятие
этих земель как объекта данного земельного
отношения, определить круг
землепользователей, установить их права и
обязанности, выявить порядок
государственного управления этими землями
и указать на те формы и меры
ответственности, которые определены
законом для землепользователей <*>.
--------------------------------
<*> См.: Аксененок
Г.А. Правовой режим земель
сельскохозяйственного назначения //
Сельское хозяйство и право в СССР и Италии.
М., 1977. С. 55.
В учебнике по советскому
земельному праву 1981 года говорилось, что
основу правового режима государственного
земельного фонда составляют институты
права исключительно государственной
собственности, государственного
управления, права землепользования и
правовой охраны земли <*>.
--------------------------------
<*> См.: Советское
земельное право: Учеб. / Под ред. Н.И.
Краснова. М., 1981. С. 164.
По мнению И.А.
Иконицкой, правовой режим земель - это
установленное нормами права возможное и
должное поведение по отношению к земле как
к объекту права собственности и иных прав
на земельные участки, объекту
государственного управления земельными
ресурсами и объекту правовой охраны земли
как природного ресурса, выполняющего
определенные Конституцией РФ важнейшие
социально-экономические функции - основы
жизни и деятельности народов, проживающих
на соответствующей территории <*>.
--------------------------------
<*> См.: Иконицкая
И.А. Земельное право Российской Федерации.
М., 1999. С. 181.
Высказаны и иные точки зрения.
Так, по мнению С.А. Боголюбова, правовой
режим земель - это совокупность всех
позитивно установленных правовых
предписаний, содержащихся в императивных и
диспозитивных нормах, объединяющих все
права, обязанности, дозволения и запреты
безотносительно к личности субъектов,
которым они принадлежат или адресованы
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Комментарий к Земельному кодексу
Российской Федерации / Под ред. С.А.
Боголюбова, Е.Л. Мининой. 2-е изд., перераб. и
доп. М., 2002. С. 104.
На сегодняшний день
широко распространенным является
представление о правовом режиме земель как
о совокупности правовых норм, определяющих
сущность и состав элементов этого
понятия:
права собственности на землю и
права на землю лиц, не являющихся
собственниками земельных участков;
управление в сфере использования и охраны
земель;
правовая охрана земель <*>.
--------------------------------
<*> См.: Крассов О.И.
Понятие и содержание правового режима
земель // Экологическое право. 2003. N 1. С.
11.
Нередко в состав данного понятия
включаются также и меры ответственности за
нарушение земельного законодательства.
Думается, что в рассмотрении содержания
понятия "правовой режим земель" следует
отталкиваться от хорошо разработанного в
юридической науке понятия "правовой режим".
В самом широком понимании правовой режим -
это совокупность всех позитивно-правовых
предписаний, содержащихся в императивных и
диспозитивных нормах, и основанных на них
(или не противоречащих им)
субъективно-правовых притязаний,
существующих и действительных с точки
зрения права и в соответствующих случаях
определяющих права, обязанности,
дозволения, запреты и предписания
абсолютно всех лиц по поводу того предмета
(явления), в отношении которого они
установлены <*>.
--------------------------------
<*> См.: Сенчищев В.И. Объект гражданского
правоотношения. Общее понятие // Актуальные
вопросы гражданского права. М., 1999. С.
140.
Правовой режим - это правовая
характеристика явления объективной
действительности. Таким образом, он
объединяет всю совокупность прав,
обязанностей, дозволений и запретов без
учета личности субъектов, которым они
принадлежат или адресованы.
Относительно каждого явления объективной
действительности можно утверждать о
наличии некоего отраслевого правового
режима, который преимущественно и
определяет правовое значение данного
явления в типичной для него правовой сфере.
Внутри отраслевого режима можно вычленить
институционный правовой режим, в некоторых
случаях - индивидуальный правовой режим
данного явления. В нормативистском
преломлении соотношение более широких
правовых режимов с более узкими выражается
как соотношение общих и специальных
правовых норм.
Действующее
законодательство содержит нормы,
регулирующие общие, базовые элементы
правового режима земли как объекта
земельно-имущественных отношений, и нормы,
закрепляющие особенности правового режима
земель в связи с их принадлежностью к той
или иной категории земель, использованием и
зонированием территорий. Учитывая это, О.И.
Крассов указывает на то, что понятие
правового режима следует применять в
отношении как всех земель (общий правовой
режим земли как объекта гражданских прав),
так и отдельных категорий или видов земель
(например, правовой режим земель
промышленности и т.д.) <*>. В данном
контексте понятие "правовой режим земель"
характеризуется как определенный режим
законности и правопорядка, точнее говоря,
как земельный правопорядок.
--------------------------------
<*> См.: Крассов О.И.
Указ. соч. С. 11.
Анализируя нормы
действующего законодательства, необходимо
отметить, что правовой режим земель
определяется исходя из их принадлежности к
той или иной категории и разрешенного
использования в соответствии с
зонированием территорий и требованиями
законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного
кодекса РФ).
Почти аналогичная норма
содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой
правовой режим земель определяется исходя
из их принадлежности к той или иной
категории и разрешенного использования в
соответствии с зонированием территорий
(общие принципы и порядок проведения
зонирования устанавливаются федеральными
законами и требованиями специальных
федеральных законов). Эти правовые нормы
детализируют понятие "правовой режим
земель", закрепляя правовые средства,
определяющие его содержание.
Таким
образом, в основе разграничения земель на
категории лежит целевое назначение земель.
Определение целей, для которых могут
использоваться земли, является той базой,
на которой строятся главные положения
правового режима соответствующей
категории земель. Средством уточнения и
детализации правового режима конкретной
категории земель служит зонирование
территорий, предусмотренное ЗК РФ и
Градостроительным кодексом РФ (от 29.12.2004;
далее - ГСК РФ).
Являясь специфическим
правовым инструментом определения
правового режима земель, зонирование
играет не последнюю роль в установлении
режима земель промышленности (п. 2 ст. 87 ЗК
РФ). Территориальное зонирование также
играет важную роль при предоставлении
земельных участков (п. 3 ст. 34 ЗК РФ).
Разрешенное использование земельного
участка - это также элемент понятия
"правовой режим земель". Однако речь здесь
идет только о тех категориях земель, в
отношении которых осуществляется
территориальное зонирование. Такой вывод
логически следует из анализа земельного
законодательства и смежных с ним
отраслей.
Понятие разрешенного
использования земельных участков является
следствием совершенствования конструкции
"целевое назначение земельного участка".
Использование земельных участков по
целевому назначению всегда являлось и
является одним из основных принципов
земельного законодательства. Однако до
недавнего времени данный термин
употреблялся в законодательстве
применительно к "основному" целевому
назначению, определяемому сразу для целой
категории земель.
В связи с масштабным
вовлечением земельных участков
промышленности в гражданский оборот
возникла потребность в углубленном подходе
к определению целевого назначения, а
следовательно, в дополнении норм об
основном целевом назначении категорий
земель нормами о целевом назначении
конкретных земельных участков с учетом их
месторасположения и установленных
ограничений (обременении), что и было
осуществлено в ЗК РФ. Так на свет появилась
правовая конструкция "разрешенное
использование земельных участков" <*>.
Впервые она была упомянута в Акте
установления нормативной цены земельного
участка (приложение 4 к письму Комитета РФ
по земельным ресурсам и землеустройству от
28.12.1994 N 1-16/2096 "О порядке определения
нормативной цены земли"; текст документа
официально опубликован не был), однако
содержание данного термина не
раскрывалось.
--------------------------------
<*> См.: Анисимов А.П. Зонирование
территорий городских и сельских поселений:
виды и правовое значение // Право и
экономика. 2003. N 6. С. 5.
Впоследствии эта
конструкция была востребована как
федеральными законами,
