Особенности административной правосубъектности иностранных граждан в российской федерации
ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
В.Е. СТЕПЕНКО, О.А. ЧЕРНОВА, А.В.
СТЕПЕНКО
Степенко В.Е., кандидат
юридических наук, доцент кафедры
государственно-правовых дисциплин
Дальневосточного юридического института
Тихоокеанского государственного
университета.
Чернова О.А., кандидат
юридических наук, доцент кафедры
государственно-правовых дисциплин
Дальневосточного юридического института
Тихоокеанского государственного
университета.
Степенко А.В., соискатель
кафедры государственно-правовых дисциплин
Дальневосточного юридического института
Тихоокеанского государственного
университета.
В Российской Федерации
установлена разрешительная система въезда
на ее территорию иностранных граждан, а
также их пребывания и выезда из страны
<1>. После пересечения Государственной
границы Российской Федерации прибывшие на
российскую территорию иностранные
граждане полностью подчиняются
действующему в стране пребывания
правопорядку и требованиям законов РФ, то
есть требованиям национального
законодательства и международных
договоров о правилах въезда, выезда,
пребывания и транзитного проезда <2>, за
некоторыми исключениями. В частности,
особые правила пребывания на территории
России действуют лишь в отношении лиц,
пользующихся дипломатическими и
консульскими иммунитетами и привилегиями
<3>, то есть не подпадающих под юрисдикцию
Российской Федерации <4>.
--------------------------------
<1> Богуславский
М.М., Рубанов А.А. Правовое положение
иностранцев в СССР. М., 1962. С. 45; Кисиль В.И.,
Пастухов В.П. Правовой статус иностранцев в
СССР. Киев, 1987. С. 179; Статус иностранных
граждан в СССР / Под общ. ред. М.
Богуславского. М., 1984. С. 49; Лазарев Л.В.,
Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные
граждане, правовое положение / Под ред. Н.И.
Марышевой. М., 1992. С. 58; Международное право:
Учебник / Отв. ред. Ф.И. Кожевников. М., 1987. С.
298.
<2> Данные требования вытекают из
норм международно-правовых договоров и
соглашений, заключенных Российской
Федерацией с зарубежными государствами, в
том числе со странами - участниками
Содружества Независимых Государств. В
качестве примера можно привести ст. 3
Соглашения о сотрудничестве государств -
участников Содружества Независимых
Государств в борьбе с незаконной миграцией
от 6 марта 1998 г.
<3> Галенская Л.Н.
Правовое положение иностранцев в СССР. М.,
1982. С. 40.
<4> Административное право
(Общая и Особенная части) / Под ред. А.Е.
Лунева. М., 1970. С. 115.
Однако иностранные
граждане подчиняются не только
установленному правопорядку в государстве
их постоянного или временного пребывания,
но и сохраняют права и обязанности перед
страной, гражданами которой являются
<*>.
--------------------------------
<*>
Грешных А.А. Правовое регулирование статуса
иностранных граждан в Российской Федерации
(на примере Дальневосточного региона):
Монография. Хабаровск, 2000. С.
16.
Возможность иностранных граждан
обладать определенным комплексом прав и
обязанностей в государстве постоянного или
временного пребывания гарантируется
Конституцией РФ, согласно которой каждый
иностранный гражданин и лицо без
гражданства пользуется правами и несет
обязанности наравне с гражданами РФ, кроме
случаев, установленных федеральным законом
и международным договором РФ <*>. Из
данной конституционной нормы следует, что в
Основном законе нашего государства
закреплен принцип национального режима,
который означает установление правила об
уравнивании, за некоторыми изъятиями и
исключениями, в правах и обязанностях
иностранцев и собственных граждан.
--------------------------------
<*> Международное
частное право: Учебник / Под ред. Г.К.
Дмитриевой. М., 2001. С. 212; Звеков В.П.
Международное частное право: Курс лекций.
М., 2000. С. 184.
При этом важно заметить, что в
Российской Федерации национальный режим
предоставляется иностранным гражданам в
безусловном порядке, то есть без встречного
требования о взаимности в отношении
наделения аналогичным режимом российских
граждан в конкретном зарубежном
государстве <*>. Таким образом, сущность
национального режима заключается в
уравнивании иностранных граждан в правах и
обязанностях к гражданам страны пребывания
<**>.
--------------------------------
<*>
Международное частное право: Учебник / Под
ред. Г.К. Дмитриевой. М., 2001. С. 212; Звеков В.П.
Международное частное право: Курс лекций.
М., 2000. С. 184.
<**> Международное право:
Учебник / Под ред. Г.И. Тункина. М., 1982. С. 342;
Международное право: Учебник / Отв. ред. Ф.И.
Кожевников. М., 1987. С. 296.
Однако в
российском законодательстве может
предусматриваться возможность
использования реторсий, ответных
ограничительных мер в тех случаях, когда в
иностранных государствах осуществляется
явная дискриминация по отношению к
российским гражданам, которые в
современных условиях носят, скорее, редкий
и исключительный характер.
Причем любое
отклонение от национального режима,
выражающееся либо в ограничении прав
иностранцев, либо в их расширении по
сравнению с правами российских граждан,
возможно лишь на основе федерального
закона или международного договора.
Введение же особых правил для иностранных
граждан в каких-либо иных актах является
неправомерным <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к
Конституции Российской Федерации. М., 1996. С.
266; Звеков В.П. Международное частное
право.
Следовательно, правовой статус
иностранных граждан, рассматриваемый в
общей теории права, теории
конституционного, административного и
международного права как совокупность
предоставленных им прав и свобод,
возложенных на них в государстве
пребывания обязанностей, гарантируется в
Российской Федерации с учетом
международно-правовых стандартов в области
прав человека <*>.
--------------------------------
<*> Курс лекций. М.,
2000. С. 179.
Особо отчетливо специфика
правового статуса иностранных граждан
проявляется в административных
правоотношениях, в которых, предоставляя
иностранным гражданам широкие возможности
для реализации предоставленных прав, в том
числе и посредством обращения в
компетентные государственные органы в
судебном и внесудебном (административном)
порядке, государство требует от них
соблюдения соответствующих правил, за
несоблюдение которых они подлежат
административной ответственности <*>.
--------------------------------
<*> Галенская Л.Н.
Правовое положение иностранцев в СССР. М.,
1982. С. 40.
Исходя из анализа содержания
административной правосубъектности
иностранных граждан, находящихся на
территории России, считаем, что наиболее
точной и приемлемой является позиция
профессора Д.Н. Бахраха, полагающего, что
все особенности административно-правового
статуса иностранных граждан в зависимости
от круга лиц, на которые они
распространяются, можно подразделить на
общие, групповые и индивидуальные <*>.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.Н.
Административное право России: Учебник для
вузов. М., 2000. С. 71.
А потому представляется
необходимым несколько подробно
остановиться на основаниях классификации
иностранных граждан, находящихся на
территории России. В трудах советских и
российских ученых, занимающихся проблемами
международного, конституционного и
административного права, приводятся
следующие основания для классификации
данной категории лиц на группы.
Наиболее полной, на наш взгляд, является
классификация, предложенная А.М. Арбузкиным
и О.Ф. Мураметс <*>, согласно которой
иностранные граждане могут быть
подразделены на следующие основные группы
с учетом использования конкретных
критериев:
--------------------------------
<*>
Овсянко Д.М. Административное право:
Учебное пособие. М., 2002. С. 48; Бахрах Д.Н.
Административное право России: Учебник для
вузов. М., 2000. С. 73.
1) в зависимости от цели
приезда: туристы; приехавшие на работу по
соглашениям; учащиеся; лица, следующие
через территорию транзитом; находящиеся в
служебных командировках;
2) по времени
пребывания: временно пребывающие и
постоянно проживающие;
3) относительно
подчинения юрисдикции: освобожденные от
юрисдикционной деятельности
государственных органов (дипломаты и
приравненные к ним лица); на которых
юрисдикционная деятельность государства
распространяется частично (члены экипажей
военных кораблей; военнослужащие воинских
частей; некоторые категории консульских
работников); лица, на которых полностью
распространяется юрисдикционная
деятельность государственных органов;
4) в зависимости от гражданства той или иной
страны: иностранцы, представляющие
конкретные страны.
Однако большая
группа ученых, в основном в области
административного права, склонна
подразделять всех иностранных граждан на
три категории: постоянно проживающие;
временно пребывающие; проезжающие через
территорию России транзитом <*>.
--------------------------------
<*> Овсянко Д.М.
Административное право: Учебное пособие. М.,
2002. С. 48; Бахрах Д.Н. Административное право
России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 73.
В
основном подобная классификация
иностранных граждан, присутствующая в
большинстве учебной литературы по
административному праву <*>, опиралась на
ранее действовавшее законодательство СССР,
регламентирующее правовой статус
иностранцев, в частности Закон СССР от 24
июня 1981 г. "О правовом положении иностранных
граждан в СССР" <**>, Правила пребывания
иностранных граждан в СССР, утвержденные
Постановлением Кабинета Министров СССР от
26 апреля 1991 г <***>.
--------------------------------
<*> В частности,
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.
Административное право Российской
Федерации: Учебник. М., 1996. С. 119; Грешных А.А.
Правовое регулирование статуса
иностранных граждан в Российской Федерации
(на примере Дальневосточного региона):
Монография. Хабаровск, 2000. С. 18 - 22.
Как
отмечает в своей монографии А.А. Грешных
<*>, большая часть иностранцев,
находящихся на территории государства
пребывания, подчиненных национальному
законодательству, по своему правовому
положению делится на следующие категории:
постоянно проживающие и временно
находящиеся в стране пребывания.
Постоянно проживающими признаются
иностранные граждане, которые на основании
внутреннего законодательства имеют
разрешение от компетентных
государственных органов на постоянное
пребывание без определенного срока, отъезд
и возвращение после временного отсутствия.
К данной группе относятся иностранцы, не
имеющие правовой связи с собственным
государством (и пользующиеся
дипломатической защитой), то есть те
иностранные граждане, которые получили
право на убежище (беженцы, политические
эмигранты). Вторая группа постоянно
проживающих в стране пребывания -
иностранцы, имеющие правовую связь с
собственным государством и пользующиеся
правом дипломатической защиты. Их можно
подразделить на: трудящихся-мигрантов;
иностранцев, вступивших в брак с гражданами
страны пребывания и выразившими желание
проживать на ее территории с сохранением
своего гражданства; иностранцы, прибывшие в
страну пребывания к своей семье для
постоянного проживания с ней.
Временно
пребывающими иностранцами признаются лица,
которые находятся на территории страны
пребывания в течение определенного
срока.
В качестве классификации
временно пребывающих иностранцев А.А.
Грешных указывает на определенную степень
распространения на них юрисдикции страны
пребывания. В зависимости от этого они
делятся на две основные группы: 1)
обладающие иммунитетом от юрисдикции
страны пребывания; 2) обладающие неполным
дипломатическим иммунитетом и
привилегиями (совокупность особых льгот,
прав и преимуществ, предоставленных
персоналу дипломатических
представительств и другим лицам,
пользующимся по международному праву
защитой на территории государства
пребывания). Дипломатическим иммунитетом и
привилегиями в полном объеме пользуются
главы иностранных государств; главы
правительств; министры иностранных дел;
главы других высших учреждений
государственной власти иностранного
государства во время нахождения на
территории зарубежного государства;
дипломатический персонал посольства;
дипломатические курьеры; высшие
должностные лица международных
организаций; главы государственных и
правительственных делегаций;
дипломатический состав представительств
при международных организациях.
Ко
второй группе иностранных граждан,
временно пребывающих, относятся лица, не
обладающие иммунитетом от юрисдикции
страны пребывания, которые составляют
наиболее многочисленную группу
иностранцев.
Однако, опираясь на нормы
действующего Федерального закона от 25 июля
2002 г. "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации" <*>,
вступившего в силу с 1 ноября 2002 г., можно
выделить четыре основные категории
иностранных граждан: а) временно
пребывающие; б) временно проживающие; в)
постоянно проживающие; г) незаконно
пребывающие.
Временно пребывающие в
Российской Федерации иностранные граждане
- это лица, прибывшие в Российскую Федерацию
на основании визы или в порядке, не
требующем получения визы, и не имеющие вида
на жительство или разрешения на временное
проживание. Иностранные граждане,
подпадающие под данную правовую категорию,
обязаны иметь национальный паспорт или
другие документы, удостоверяющие их
личность в соответствии с международными
соглашениями, визу и (или) миграционную
карту. Для того чтобы получить работу на
территории Российской Федерации, они
обязаны получить разрешение на трудовую
деятельность, а работодатели, использующие
их труд, обязаны получить разрешение на
привлечение иностранной рабочей силы.
Разрешенный срок их пребывания на
территории России составляет от трех
месяцев до одного года. Данные иностранные
граждане, как правило, могут находиться
только на территории одного субъекта
Российской Федерации.
Однако срок
временного пребывания в Российской
Федерации иностранных граждан, прибывших в
Российскую Федерацию и поступающих на
военную службу по контракту, определяется
исходя из времени, необходимого для
оформления поступления на военную службу, и
устанавливается Министерством обороны
Российской Федерации по согласованию с
федеральными органами исполнительной
власти, в которых предусмотрена военная
служба <*>.
--------------------------------
<*>
Постановление Правительства РФ от 30
декабря 2003 г. N 793 "О сроке временного
пребывания в Российской Федерации
иностранных граждан, поступающих на
военную службу по контракту, и порядке их
регистрации и учета". Пункт 1 // Собрание
законодательства РФ. 2004. N 2. Ст.
120.
Временно проживающие в Российской
Федерации иностранные граждане являются
новой правовой категорией по сравнению с
ранее действовавшим законодательством. Ими
являются иностранные
