Каким быть главному закону о местном самоуправлении?
В.И. ВАСИЛЬЕВ
Васильев Всеволод Иванович -
главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор
юридических наук.
Прошло более шести лет
с того момента, когда был принят ныне
действующий Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
(далее - Федеральный закон об общих
принципах). Он, безусловно, сыграл
позитивную роль в процессе становления
важнейшего института народовластия.
Конкретизировав конституционные нормы,
этот законодательный акт заложил правовую
базу формирования демократической местной
власти. Вместе с тем практика показала и его
слабые стороны, прежде всего
приблизительность, нечеткость ряда его
норм. В процессе применения Закона
выяснилась также неоправданность
некоторых его положений. В этой связи в него
были внесены уточнения и дополнения,
последние из которых, принятые
Государственной Думой по инициативе
Президента РФ, усилили ответственность
органов местного самоуправления (далее -
ОМС) перед органами государственной власти
- федеральными и региональными - за принятие
решений, противоречащих
законодательству.
Однако все внесенные
за время действия Закона поправки отнюдь не
исчерпали объективной потребности в
дальнейшем совершенствовании документа. Об
этом идет речь в ряде научных публикаций
последних лет <*>.
--------------------------------
<*> См., например:
Сергеев А.А. Система правовых основ
местного самоуправления. Воронеж, 1999; От
самоуправления фиктивного к реальному //
Выборы. Законодательство и технология. 2001. N
4 и др.
Этот вопрос был поднят и обсуждался
на представительной научно - практической
конференции "Местное самоуправление:
стратегические направления развития",
проведенной Московским общественным
научным фондом совместно с Конгрессом
муниципальных образований РФ и Советом по
местному самоуправлению при Президенте РФ
12 - 13 апреля 2000 года, парламентских
слушаниях "Проблемы законодательства в
области местного самоуправления" 19 января
2001 года, "круглом столе", организованном
Конгрессом муниципальных образований РФ по
тем же проблемам 16 января 2001 года,
совместном заседании VII сессии Конгресса
муниципальных образований РФ, собрания
Союза российских городов, съезда
Российского союза местных властей 18 января
2001 года и на других форумах.
Нужна новая
редакция Закона - таково мнение некоторых
участников дискуссии. Нет, о новой редакции
не может быть речи, утверждают другие. На
упоминавшемся совместном заседании сессии
муниципальных образований было даже
принято специальное решение о том, что
новая редакция Закона об общих принципах не
нужна, а необходимо внести, так сказать,
"точечные" изменения и дополнения в
Закон.
В конце концов дело не в том,
какими терминами обозначить акт обновления
главного федерального закона о местном
самоуправлении. К тому же "новая редакция" -
понятие относительное. Иногда в
нормативный акт вносится ряд
незначительных поправок, а он выходит в
"новой редакции". В других же случаях
существенные изменения закона новой его
редакцией не оформляются. Поэтому вопрос о
новой редакции Закона об общих принципах
можно и не поднимать и спор вести по
существу - какие изменения необходимы в
содержании этого акта. "Они не должны
касаться его основных понятий и норм", -
утверждается в указанном решении сессии. А
что такое "основные понятия и нормы"? Если
это положения, воспроизводящие нормы
Конституции РФ, то их действительно нельзя
трогать, они составляют правовой каркас
Закона и обеспечивают его демократическую
направленность. Но вряд ли можно оправдать
запрет на возможные изменения других норм
Закона, если они расплывчаты, многозначны,
внутренне противоречивы и не восприняты
практикой.
Лидерам муниципальных
ассоциаций и союзов, надо полагать, хорошо
известна проблема компетенции органов
местного самоуправления, с которой связаны
многочисленные судебные споры о
полномочиях органов местной власти. А ведь
коренится эта проблема в неудачном
определении предметов ведения местного
самоуправления Федеральным законом об
общих принципах. В сущности, большинство
теоретиков и практиков местного
самоуправления единодушны в том, что ст. 6
этого Закона - одна из важнейших - нуждается
в кардинальном изменении. Уже понятийный
строй ее трудно признать логичным.
Называется статья "Предметы ведения
местного самоуправления", но в самом ее
нормативном тексте предметы ведения
заменяются "вопросами местного значения" -
термином, который, судя по перечню этих
вопросов, включает в себя и предметы
ведения, то есть направления или сферы
деятельности, и полномочия местной власти.
Например, к вопросам местного значения
отнесено комплексное социально -
экономическое развитие (предметная
характеристика) и принятие и изменение
уставов муниципальных образований
(конкретное полномочие).
Устанавливая
перечень вопросов местного значения, ст. 6
одновременно закрепляет правило, по
которому муниципальное образование вправе
принимать к своему рассмотрению иные
вопросы, отнесенные к вопросам местного
значения законами субъектов РФ. Значит, то,
что для местного самоуправления определено
на федеральном уровне, - обязательно, а что
на региональном - нет. Подход странный,
никак не согласующийся с принципом
федерализма. Но дело не только в этом. Если
ОМС - не частные корпорации, а структуры
публичной власти, они могут заниматься
(самостоятельно) теми делами, которые
определены для них нормативными актами
органов государственной власти -
федеральной или региональной. Сами
определять круг своих полномочий они не
могут.
Возможно, формула действующего
закона о праве муниципального образования
решать, какие вопросы можно, а какие
необходимо принимать к рассмотрению,
содержит в зародыше идею о делении
полномочий на обязательные и
факультативные. Такая конструкция
характерна для компетенции ОМС некоторых
европейских государств. Но там деление
определяется исчерпывающим образом
законом. Решение вопроса о том, что включать
в число обязательных и факультативных,
отнюдь не отдается на откуп ОМС.
Понятно
стремление законодателя уйти от
пространного изложения компетенции
органов местной власти разных уровней,
содержавшегося в прежнем Законе о местном
самоуправлении РСФСР 1991 года. Все
конкретные полномочия органов местной
власти невозможно установить в одном, даже
весьма обширном акте. Да и не стоит этого
добиваться, поскольку компетенция подвижна
и ее закрепление в рамочном законе приводит
к его быстрому устареванию, так как он не
поспевает за изменениями полномочий ОМС
другими актами федерального и
регионального законодательства.
Отказавшись от намерения развернуто
определить компетенцию ОМС, действующий
Федеральный закон, как закон
основополагающий, пошел в общем-то
правильным путем. Он попытался изложить эту
компетенцию в "свернутом" виде, то есть в
общей форме. Однако оптимальная мера
обобщения и адекватные ей правовые формулы
не были найдены. Установление предметов
ведения местного самоуправления или
вопросов местного значения, находящихся в
ведении муниципальных образований,
столкнулось с нерешенной проблемой
разделения функций государственной власти
и местного самоуправления.
Известно,
что согласно ст. 12 Конституции РФ органы
местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. Но
это - организационное разграничение,
функционально же органы государственной
власти и местного самоуправления связаны
тесно. Местное самоуправление составляет
специфическое подразделение единой
публичной власти, а его органы действуют в
русле политики, проводимой государством в
различных сферах и отраслях экономического
и социального развития. Поэтому предметы
ведения, если понимать их как направления
деятельности, во многих случаях являются,
по сути, совместными и для госорганов
(федеральных и региональных), и для органов
местного самоуправления <*>. В
организации, содержании и развитии
муниципальных учреждений дошкольного,
основного школьного, основного общего и
профессионального образования, в
организации, содержании и развитии
муниципальных учреждений здравоохранения,
обеспечении санитарного благополучия
населения, обеспечении социальной
поддержки и содействии занятости
населения, в решении ряда других вопросов
местного значения, о которых идет речь в ст.
6 Федерального закона, заинтересованы и
принимают участие не только органы
местного самоуправления, но и органы
государственной власти.
--------------------------------
<*> См.: Доклад
"Актуальные проблемы совершенствования
законодательства Российской Федерации в
сфере местного самоуправления" // Местное
право. 2001. N 2 - 3.
Разумеется, во всех этих
делах местные власти занимают свою "нишу",
где они должны быть вполне самостоятельны.
Однако точное определение границ их
деятельности невозможно по ее "предмету".
Здесь требуется применение иной правовой
категории, а именно компетенции, то есть
полномочий, прав и обязанностей местной
власти. Не надо определять всю компетенцию
в Федеральном законе об общих принципах. В
нем должна содержаться сжатая (более
сжатая, чем теперь) функциональная
характеристика местного самоуправления с
учетом того, что компетенция будет
раскрываться в других - отраслевых
федеральных и региональных законах и иных
законодательных актах.
Формулировки в
Законе об общих принципах могут быть
различными. Заслуживает обсуждения
примерно такая: местное самоуправление
осуществляется в целях обеспечения
нормальных условий жизни населения
муниципальных образований;
соответствующие полномочия местного
самоуправления устанавливаются
Конституцией РФ, настоящим Федеральным
законом, конституциями (уставами) и
законами субъекта РФ, другими подзаконными
федеральными и региональными нормативными
актами.
В ряде разделов Федерального
закона, как и сейчас, будут определяться
некоторые важнейшие полномочия (именно
полномочия) местного самоуправления и его
органов, относящиеся к планированию,
финансированию, распоряжению
собственностью и др. Остальные будут
содержаться в иных законодательных
актах.
Подчеркнем: речь надо вести не
только о законах - федеральных и
региональных. Следует иметь в виду указы
Президента РФ, акты Правительства РФ,
некоторых министерств и ведомств, а также
подзаконные акты органов государственной
власти субъектов РФ. Состояние и
особенности правовой системы Российской
Федерации не позволяют ограничивать
регулирование местного самоуправления
только законами, как того требует
Европейская хартия местного
самоуправления. Соответствующее правило,
содержащееся в ст. 7 Федерального закона об
общих принципах, является, в сущности,
фикцией и требует изменения. Разумеется,
при определении в Федеральном законе основ
законодательства о местном самоуправлении
необходимо не только предусмотреть
правомерность использования подзаконных
актов в целях регулирования компетенции
(как и других вопросов функционирования
местной власти), но и определить допустимые
пределы такого их использования.
Далее.
Требует уточнения ст. 10 Федерального закона
об общих принципах, в которой говорится о
праве муниципальных образований "в целях
координации своей деятельности и более
эффективного осуществления своих прав и
интересов создавать объединения в форме
ассоциаций или союзов, подлежащих
регистрации в порядке, установленном для
некоммерческих организаций". А если
потребуется создание межмуниципальных
коммерческих организаций, например, для
реализации таких задач, как теплоснабжение,
сбор и переработка бытового мусора? По
Закону выходит, что этого делать нельзя. В
соответствии с указанной статьей
межмуниципальное сотрудничество
развивается в основном в политической
сфере - сформированы межмуниципальные
образования для защиты местного
самоуправления в его отношениях с
федеральными и региональными властями,
участия в определении государственной
политики в области местного
самоуправления, помощи при проведении
выборов и др. Между тем практика требует
нормативного урегулирования
межмуниципальных отношений в
экономической и социальной сферах. Такое
сотрудничество, по мнению участников
проекта ТАСИС Европейского союза,
исследовавших в течение 1988 - 2001 гг. проблемы
муниципального менеджмента в Российской
Федерации, является существенным фактором
повышения эффективности местного
самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Муниципальный менеджмент в Российской
Федерации. Выводы и рекомендации. М., 2001. С.
139, 155.
О возможности межмуниципального
сотрудничества при осуществлении
полномочий ОМС путем создания, в частности,
коммерческих организаций следует либо
прямо сказать в ст. 10 Федерального закона,
соответствующим образом дополнив ее, либо
посвятить ему отдельную статью. В ней не
должно быть содержащегося сейчас указания,
что ассоциациям и союзам не могут
передаваться полномочия ОМС. Ведь при
создании совместных предприятий и
организаций им как раз и могут попадать
соответствующие права органов местной
власти.
Глава II действующего
Федерального закона об общих принципах,
посвященная территориальным основам
местного самоуправления, ясного,
исчерпывающего представления о том, как, на
каких условиях должны создаваться
(упраздняться) муниципальные образования,
не дает. В ней, по сути дела, воспроизводятся
с минимальным развитием конституционные
положения, определяющие необходимость
учета при решении этих вопросов, во-первых,
"исторических и иных местных традиций" и,
во-вторых, "мнения населения
соответствующих территорий" (ст. 131
Конституции РФ). Поскольку понятие
исторических и местных традиций не
расшифровано ни в Конституции, ни в Законе,
теоретически можно, опираясь на мнение
населения, перекроить территорию страны на
уезды и волости, существовавшие до 1917 года,
или, скажем, вернуться к доекатерининскому
территориальному делению. Попытки
некоторых исследователей муниципального
права доказать, что Конституция ничего не
изменила в подходе к решению
территориальных проблем местного
самоуправления и что вступление в силу
Федерального закона об общих принципах не
дает юридических оснований реформировать
сеть муниципальных образований,
совпадающую со сложившимся
административно - территориальным
делением, вряд ли можно признать успешными
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Замотаев А.А. Местное самоуправление:
основные понятия и термины. М., 1999; Доклад
"Актуальные проблемы совершенствования
законодательства Российской Федерации в
сфере местного самоуправления". С.
93.
Конституция РФ и вслед за ней
Федеральный закон об общих принципах
"развели" существующую территориальную
организацию субъектов РФ и ту, которую
предстоит создать как важнейшее условие
утверждения местного самоуправления в его
конституционной модели. Ведь реорганизация
старого административно - территориального
деления, мало приспособленного к динамике
нарождающегося нового общества, в немалой
степени составляет смысл установления
демократической местной власти <*>.
--------------------------------
