Институт местного референдума в законодательстве российской федерации
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.А.
СЕРГЕЕВ
Сергеев Алексей Аронович
Заместитель председателя Совета
директоров по научной работе Независимого
института выборов, кандидат юридических
наук.
В 2001 году защитил в МГУ им. М.В.
Ломоносова кандидатскую диссертацию на
тему "Нормативное правовое регулирование
местного самоуправления в Российской
Федерации: проблемы теории и практики".
Член Экспертной группы по реализации
нового Федерального закона о местном
самоуправлении при Совете Федерации
Федерального Собрания России.
В
соответствии с Конституцией РФ местный
референдум, наряду с муниципальными
выборами, является высшей формой
непосредственного народовластия на
муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130).
Однако местный референдум, в отличие от
муниципальных выборов, рассматривается как
факультативный инструмент осуществления
местного самоуправления. В Федеральном
законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (далее - Федеральный
закон от 28 августа 1995 г.), как и в ранее
действовавшем Законе РСФСР 1991 г. "О местном
самоуправлении в РСФСР", не было
предусмотрено обязательное периодическое
проведение местных референдумов.
Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г.
"Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" (далее - Федеральный
закон от 12 июня 2002 г.) уставами
муниципальных образований могут быть
определены вопросы, подлежащие
обязательному вынесению на местный
референдум (п. 4 ст. 12). Однако в
муниципальных образованиях такая
возможность фактически не реализовывалась.
Проведение местных референдумов считалось
возможным, но не обязательным. В уставах
муниципальных образований не выделялись
вопросы, которые могут решаться только на
местном референдуме и запрещается решать
органам местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
(далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.)
по-прежнему рассматривает институт
местного референдума как факультативный. К
полномочиям, осуществляемым исключительно
прямым волеизъявлением населения, но не
органами местного самоуправления, он
относит лишь введение и использование
средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56).
Такое же решение ранее было предусмотрено
Федеральным законом 1997 г. "О финансовых
основах местного самоуправления в
Российской Федерации" (п. 3 ст. 8). Оно
продиктовано не особой значимостью вопроса
о самообложении, а желанием избежать
коллизии с налоговым законодательством:
добровольные платежи не должны обладать
качествами налогов и сборов, следовательно,
они не могут устанавливаться иначе как
самим населением. Таким образом, в целом
прежнее и новое федеральное
законодательство предполагает
инициативное использование института
местного референдума - то есть по мере
необходимости. В большинстве муниципальных
образований сегодняшней России местный
референдум не проводился ни разу.
Согласно Федеральному закону от 28 августа
1995 г. (п. 6 ст. 22) порядок назначения и
проведения местного референдума, принятия
и изменения его решений устанавливается
уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъектов РФ.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г.
применительно к вопросам организации
местного референдума содержит отсылки, как
правило, к уставам муниципальных
образований. Однако определение условий и
процедур проведения местного референдума
следует рассматривать как установление
общих принципов организации местного
самоуправления. Согласно Конституции РФ
это является прерогативой федерального и
региональных законодателей. На практике
именно закон, а не устав муниципального
образования должен был взять на себя
основную "тяжесть" нормативного
регулирования порядка проведения местных
референдумов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральное законодательство о
местном самоуправлении:
Научно-практический комментарий / Под ред.
А.А. Сергеева. М., 2002. С. 208 -
209.
Представляется, что новая редакция
Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" закрепила более
правильную позицию: гарантии права граждан
на участие в местном референдуме
устанавливаются федеральным законом,
порядок подготовки и проведения местного
референдума регулируется законом субъекта
РФ (п. 10 ст. 22). Это не исключает возможности
предоставления региональными
законодателями муниципальным образованиям
права дополнять в установленных законом
случаях соответствующее законодательное
регулирование.
Можно выделить три
функции, выполняемые рассматриваемым
институтом в практике осуществления
местного самоуправления. Во-первых, на
местный референдум могут быть вынесены
подготовленные в органах местного
самоуправления проекты нормативных актов в
целях придания им особого веса в правовой
системе муниципального образования.
Утвержденные непосредственно населением,
акты будут обладать юридическим
приоритетом по отношению к актам органов и
должностных лиц местного самоуправления,
их положения могут быть изменены только в
особом порядке, установленном
законодательством о референдуме или самими
актами. Использование инструмента
всеобщего голосования в этом случае может
обеспечить стабильность устройства
муниципальной власти и задать нужную
иерархию муниципальных правовых актов.
Во-вторых, органы местного самоуправления
могут прибегнуть к проведению референдума
в тех случаях, когда необходимо выбрать
один конкретный вариант правового решения
из нескольких возможных. При этом
ответственность за правильный выбор будет
возложена на само население. Как отмечает
В.И. Васильев, "возможны ситуации, в которых
местное сообщество призывается в качестве
арбитра при возникновении споров,
противоречий и неодинаковых подходов к
важнейшим проблемам у представительного
органа и главы муниципального образования"
<*>. То есть в данном случае проведение
местного референдума позволяет найти
консенсус.
--------------------------------
<*>
Васильев В.И. Местное самоуправление:
Учебное и научно-практическое пособие. М.,
1999. С. 264.
Федеральный закон от 28 августа 1995
г. предоставлял право назначения местного
референдума по собственной инициативе
представительному органу местного
самоуправления. В соответствии с
Федеральным законом от 6 октября 2003 г.
инициатива назначения местного
референдума должна быть выдвинута
совместно представительным органом и
главой муниципального образования.
Указанная новелла призвана не допустить
использование представительным органом
данного института в качестве средства
противодействия местной исполнительной
власти, должна придать особую значимость
соответствующей инициативе органов
местного самоуправления - совместно
осуществляющих поиск консенсуса. Вместе с
тем такое изменение усложняет процесс
назначения местного референдума,
ограничивает возможность
представительного органа апеллировать к
мнению самого населения. Кроме того, в
случае, когда глава муниципального
образования является председателем
представительного органа, неочевидна
необходимость подобного элемента в
используемой при организации
муниципальной власти системе сдержек и
противовесов.
Однако отмеченная
новелла может повлиять лишь на тактику
политического процесса в органах местного
самоуправления. Главная ценность института
местного референдума заключается в
возможности его использования населением
по собственной воле, без санкции органов
местного самоуправления или иных
представителей власти. И в этом состоит
третья, на наш взгляд, основная функция
рассматриваемого института - собственно
осуществление прямого народовластия.
Механизм принятия решения на референдуме
может быть востребован как альтернатива
представительному народовластию, в
частности в тех случаях, когда органы
местного самоуправления не принимают
необходимого решения или принимают
решения, не соответствующие мнению
большинства жителей муниципального
образования. Возможность населения
понудить органы местного самоуправления
учитывать его волю должна быть реальной.
Закон должен гарантировать обязательность
назначения и проведения местного
референдума в тех случаях, когда граждане
желают непосредственно решать тот или иной
вопрос, отнесенный к компетенции
муниципального образования.
Положение
о референдуме как высшем непосредственном
выражении власти народа, относящееся к
основам конституционного строя Российской
Федерации, с позиций практики не означает,
однако, абсолютизации роли данного
института в механизме публичной власти.
Следует согласиться с мнением В.Н. Руденко,
что "в действительности возможности
принятия гражданами публично-властных
решений на референдуме всегда ограничены,
они определяются совокупностью норм
конституционного права, устанавливающих
гарантии права граждан на участие в
референдуме" <*>.
--------------------------------
<*> Руденко В.Н. Прямая демократия: модели
правления, конституционно-правовые
институты. Екатеринбург, 2003. С. 126.
Нельзя
отрицать право федерального законодателя
устанавливать в соответствии с
Конституцией РФ условия использования
института референдума. Однако вводимые
законом ограничения на проведение
референдума должны быть адекватны и
соразмерны конституционно значимым целям,
не могут умалять ценность референдума в
системе народовластия. Конституция РФ
говорит в ст. 3 (ч. 2) о непосредственном и
представительном народовластии. Эти две
формы выражения власти народа не должны
конкурировать между собой, поскольку
народовластие невозможно без каждой из них.
Отчуждение народа от власти несовместимо с
демократией. Вместе с тем демократия
предполагает институционализацию
публичной власти, деятельность особых
субъектов, представляющих народ и
выражающих его волю.
Представительная
демократия, опираясь на специальные знания,
опыт и квалификацию, не присущие всем
членам социального коллектива, позволяет
решать задачи социального управления,
которые не могут быть решены при помощи
инструментов непосредственной демократии.
Вопросы, требующие скрупулезных расчетов,
сложного анализа и особых алгоритмов
принятия решения, не должны выноситься на
всеобщее голосование. Поэтому ограничения
для вопросов, выносимых на референдумы,
могут устанавливаться федеральным
законодателем. Например, особенности
бюджетного процесса обусловливают
невозможность принятия на референдуме
решения о бюджете. Вместе с тем это не
означает, что законодатель вправе по своему
усмотрению дозволять или не дозволять
реализацию конституционных прав граждан на
участие в референдуме, делить референдумы
на своевременные и несвоевременные,
конструктивные и деструктивные. Закон не
должен содержать условий, препятствующих
инициированию и проведению референдума,
если соответствующие вопросы могут быть
решены непосредственно населением.
Перечень конкретных вопросов, которые не
могут быть вынесены на местный референдум,
установлен Федеральным законом от 12 июня 2002
г. (п. 8 ст. 12). Конституционность введения
подобных ограничений подтверждена
Конституционным Судом РФ <*>. Институт
референдума не должен подменять институты
выборов и отзыва выборных лиц, не может
использоваться для досрочного назначения
выборов или продления срока полномочий
выборных институтов власти. На референдум
также нельзя выносить вопросы, требующие
особых процедур принятия решения.
Названный Федеральный закон (п. 9 ст. 12)
запрещает установление иных ограничений
для вопросов, выносимых на референдум,
кроме указанных в данной статье.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление от 10 июня 1998 г. N 17-П // Собрание
законодательства РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
На
местном референдуме населению не могут
предлагаться правовые решения, которые
противоречат нормам федерального или
регионального законодательства. Даже если
конкретный вопрос отнесен к ведению
муниципального образования, его решение не
должно противоречить правовым актам,
стоящим в иерархии выше правовых актов
муниципального образования. Федеральный
закон от 12 июня 2002 г. не только определяет
вопросы, которые не могут быть вынесены на
местный референдум, но и устанавливает
требования к вопросам местного
референдума. Они должны быть
сформулированы таким образом, чтобы на них
можно было дать лишь однозначные ответы.
Должна исключаться неопределенность
правовых последствий принятого на
референдуме решения.
Действующее
федеральное законодательство не запрещает
принимать на местном референдуме правовые
решения, противоречащие уставу
муниципального образования, правовым актам
органов и должностных лиц местного
самоуправления.
Население может
прибегать к инициированию референдума
именно тогда, когда представительный орган
не вносит по его требованиям (заявленным в
виде петиций или в иной форме) в устав
муниципального образования необходимые
изменения.
Если законом или уставом
муниципального образования принятие
каких-либо решений (правовых актов)
отнесено к исключительным полномочиям
конкретного органа местного
самоуправления, то само по себе это не
означает запрета на принятие этого решения
(правового акта) на местном референдуме.
Например, согласно п. 4 ч. 10 ст. 35
Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" в редакции от 6
октября 2003 г. в исключительной компетенции
представительного органа муниципального
образования находится принятие планов и
программ развития муниципального
образования. На наш взгляд, это не
препятствует утверждению конкретных
планов или программ на местном
референдуме.
Относя установление
каких-либо правил к компетенции
представительного органа, закон или устав
муниципального образования исходят из
того, что этот орган обладает правом
представлять интересы населения и
принимать решения от его имени. Поэтому
недопустимо вопросы, отнесенные к
исключительной компетенции
представительного органа, передавать
другим органам местного самоуправления,
такими правами не обладающим. Однако это не
может служить основанием для лишения
самого населения права принять
соответствующее правовое решение
непосредственным голосованием.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. содержит в
ст. 12 исчерпывающий перечень вопросов,
которые не должны решаться на местном
референдуме, и запрещает расширять этот
перечень иначе как путем внесения
дополнений в данную статью. Указанные нормы
специального Федерального закона,
устанавливающего гарантии права граждан на
участие в референдуме, должны иметь
приоритет по отношению к нормам других
законов, определяющих полномочия
конкретных органов местного
самоуправления.
Федеральный закон от 6
октября 2003 г. не содержит однозначного
ответа на вопрос, вправе ли население
принять на референдуме устав
муниципального образования. Разработчики
Закона не решились прямо сформулировать
такой запрет, однако, по их логике, он
подразумевается.
