Услуги: государственные, публичные, социальные
ПУБЛИЧНЫЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ
Л.К.
ТЕРЕЩЕНКО
Терещенко Людмила
Константиновна - ведущий научный сотрудник
ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Одним
из приоритетных направлений
административной реформы выдвинута задача
повышения качества государственных услуг.
В выступлении В.В. Путина перед доверенными
лицами ("Известия", 13 февраля 2004 г.)
отмечалось, что преобразования, проводимые
в системе исполнительной власти, должны
привести к тому, что каждый гражданин будет
не только знать, но и иметь возможность
реально требовать тот уровень и то качество
услуг, которые ему обязаны предоставить
конкретные уровни власти. Эта тема была
продолжена в ежегодном Послании Президента
Федеральному Собранию РФ, где говорилось, в
частности, что федеральные государственные
учреждения, наделенные функциями по
контролю и надзору, нередко навязывают
гражданам и бизнесу свои "услуги" по
проведению экспертиз, консультаций и т.д.
Само понятие "государственные услуги" в
России стало использоваться только в
процессе проведения административной
реформы, в то время как во многих зарубежных
странах государственные услуги - одна из
основных форм отношений гражданина,
юридического лица и власти, где государство
рассматривается как "поставщик услуг".
Вхождение термина "государственные услуги"
в нашу жизнь - это не дань моде, не простое
копирование зарубежного опыта: за этим
стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие
причины, связанные с изменением роли и
задач государства в обществе, с
утверждением новых ценностей и
приоритетов. Сущность государства и его
социальное назначение являются решающими в
определении направленности его
деятельности, целей и задач. В свою очередь,
функции государства зависят от тех задач,
которые стоят перед обществом на данном
этапе развития. И задачи, и вытекающие из
них функции не являются произвольными, они
зависят от уровня развития общества, его
экономических возможностей, потребностей и
интересов населения и пр. Патерналистскому
государству, которое "опекает" все сферы
жизни, нет места в гражданском обществе, оно
преобразуется в "слугу", выполняющего
только необходимые и полезные для общества
функции. В таком соотношении государства и
общества именно гражданское общество
должно определять, что является для него
социально значимым, что оно поручает
государству, какие функции на него
возлагает. Только тогда "государственные
услуги" станут действительной системой
отношений личности и юридических лиц с
государственными структурами.
Следует
оговориться, что новые отношения общества и
государства должны вызреть, общество само
должно быть готовым взять на себя те
функции, которые ранее выполняло
государство. Страны западной демократии
прошли в этом направлении длительный путь
развития, реформируя государственную
власть, создавая негосударственные
структуры, в том числе и саморегулируемые
организации, выполняющие социально
значимые функции. Подобные структуры
формируются и у нас, но это - только начало
пути, где не обходится без ошибок. Порой
саморегулируемые организации оказывают
такое давление, какого предпринимательские
структуры не ощущали со стороны
государства, и в этом случае сами
предприниматели пытаются притормозить
передачу государственных функций
саморегулируемым организациям.
И в
нашей стране, и за рубежом предоставление
государственных услуг тесно связывается с
государственной службой. И это не случайно,
ведь оказывает услуги государство через
специальный аппарат - государственных
служащих. Уже в Концепции реформирования
системы государственной службы Российской
Федерации, утвержденной Президентом РФ 15
августа 2001 г., было установлено, что
взаимодействие государственной службы и
гражданского общества осуществляется на
основе соблюдения, в частности, принципа
законности и правовой регламентации
деятельности государственных органов и
государственных служащих, исключения
возможности проявления субъективизма и
недопущения произвола при оказании
государственными служащими
государственных услуг и принятии решений. В
качестве одного из ожидаемых результатов
реализации Федеральной программы
"Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003 - 2005 годы)",
утвержденной Указом Президента РФ от 19
ноября 2002 г. N 1336, является "достижение
качественного уровня исполнения
государственными служащими должностных
(служебных) обязанностей и оказываемых ими
гражданам и организациям государственных
услуг".
Наряду с термином
"государственные услуги" нередко можно
встретить и другой - "публичные услуги",
причем зачастую оба эти термина
употребляются в одном и том же контексте,
применительно к одним и тем же ситуациям. В
результате и без того не вполне ясное в силу
новизны понятие государственных услуг еще
более теряет свои контуры, сливаясь с
услугами публичными. В определенной
степени в этом повинны и переводы
иностранных материалов по указанной
проблематике, когда "public service" переводится и
как "публичные", и как "государственные"
услуги. Если к этому ряду добавить
"социальные" услуги, также входящие в нашу
жизнь, то возникает ситуация, когда трудно
разграничить государственные, публичные и
социальные услуги.
Представляется, что
было бы неверным смешивать эти понятия,
поскольку они имеют различное содержание и
с разных сторон характеризуют оказываемые
услуги. В то же время и противопоставлять их
также было бы ошибочным. Одна и та же услуга
может в ряде случаев являться и
государственной, и публичной, и социальной.
Государственная услуга, в первую очередь,
характеризует субъекта, оказывающего
услугу: это всегда государственные органы.
Органы местного самоуправления могут
оказывать аналогичные государственным
услуги, но, строго говоря, такие услуги не
могут рассматриваться как государственные,
исходя из конституционного статуса органов
местного самоуправления.
Термин
"публичные услуги" гораздо шире
"государственных услуг", их могут оказывать
и государственные, и негосударственные
структуры, но главное, что их объединяет, -
это заинтересованность общества в их
выполнении, общественный интерес,
социальная значимость. Кто будет выполнять
такие услуги - вопрос зачастую для
потребителя вторичный, решение которого
зависит от целого ряда обстоятельств, при
этом одним из основных критериев здесь
является эффективность исполнения
услуг.
В литературе приведены следующие
признаки публичных услуг:
1) они
обеспечивают деятельность общезначимой
направленности;
2) имеют неограниченный
круг субъектов, пользующихся ими;
3)
осуществляются либо органом
государственной и муниципальной власти,
либо другим субъектом;
4) основываются
как на публичной, так и на частной
собственности <*>.
--------------------------------
<*> См.: Талапина Э.,
Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике
// Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.
Первые два
признака характерны не только для
публичных, но и для государственных услуг,
два других признака в приведенной
формулировке шире, чем признаки
государственных услуг, что дает основание
рассматривать государственные и публичные
услуги как часть и целое. Последний,
четвертый признак, на наш взгляд, не
является самостоятельным и производен от
третьего признака, поскольку если мы
утверждаем, что публичные услуги
осуществляются либо органом
государственной и муниципальной власти,
либо другим субъектом, то совершенно
очевидно, что оказание публичных услуг
может базироваться на любой форме
собственности.
Первый из приведенных
признаков публичных услуг показывает
наличие публичного интереса в
осуществлении такой деятельности и
позволяет сделать вывод, что независимо от
того, какой субъект (государственный орган,
муниципальный орган, негосударственная
организация) в каждом конкретном случае их
выполняет, публичная власть обязана
обеспечить их исполнение. Если не нашлось
желающих в частном секторе оказывать
определенного рода публичные услуги либо
это по определенным причинам не под силу
частной организации, то государственный,
муниципальный орган обязан взять на себя
выполнение такой услуги, социальная
значимость которой требует ее выполнения.
Так, например, вывоз мусора, отходов,
водоснабжение, другие аналогичные
публичные услуги должны оказываться
независимо от наличия заинтересованности
тех или иных субъектов. И если
заинтересованности нет, то орган публичной
власти обязан либо сформировать такой
интерес, либо просто взять на себя
выполнение публичной услуги. Таким образом,
сфера общественно значимых услуг должна
находиться в зоне внимания публичной
власти независимо от субъектов, их
оказывающих.
Однако формы участия
государственных органов различаются в
зависимости от того, идет ли речь о
государственных или публичных услугах.
Государственные услуги предполагают
только непосредственное их исполнение
государственными структурами. В то время
как публичные услуги государственные
органы могут: исполнять самостоятельно;
делегировать их исполнение органам
местного самоуправления; организовать их
исполнение коммерческими и
некоммерческими организациями.
Рассмотрим социальные услуги и их
соотношение с государственными и
публичными услугами. Выделяют их по той
сфере, в которой данные услуги оказываются.
Это - здравоохранение, культура,
образование, наука, что само по себе уже
показывает их общезначимую направленность
и ставит в один ряд с публичными услугами.
Действительно, социальные услуги обладают
всеми признаками публичных услуг и по своей
сути являются публичными, но критерием
выделения (в отличие от государственных
услуг) является не круг субъектов, их
оказывающих, а сфера, в которой они
реализуются. Таким образом, социальные
услуги, так же как и государственные,
относятся к публичным услугам как часть и
целое. Что касается соотношения с
государственными услугами, то социальные
услуги могут оказываться и уже оказываются
как государственными и муниципальными
структурами, так и коммерческими и
некоммерческими негосударственными
организациями. Соответственно, социальные
услуги могут быть и государственными, и
негосударственными. Поэтому, например в
образовании, они могут характеризоваться
следующим образом:
- публичная
государственная социальная услуга;
-
публичная негосударственная социальная
услуга.
Немаловажен вопрос о пропорциях
указанных двух групп социальных услуг с
точки зрения соблюдения публичных
интересов. Возможна ли ситуация, когда
государство полностью откажется от
предоставления социальных услуг в
определенной области? На наш взгляд, ответ
на этот вопрос зависит от характера самой
социальной услуги. Так, если в основе
социальной услуги лежат конституционные
права граждан, реализация которых должна
обеспечиваться государством, то эта услуга
наряду с другими субъектами должна
оказываться и государственными
структурами, государство в данном случае не
вправе самоустраниться. Например, ст. 41
Конституции РФ установлено, что каждый
имеет право на охрану здоровья и
медицинскую помощь. При этом медицинская
помощь в государственных и муниципальных
учреждениях здравоохранения должна
оказываться гражданам бесплатно за счет
средств соответствующего бюджета,
страховых взносов и других поступлений.
Конституция РФ обязывает государство
принимать меры по развитию
государственной, муниципальной, частной
систем здравоохранения, тем самым выражая
публичный интерес в развитии всех трех
систем здравоохранения и, безусловно, в
сохранении государственной системы
здравоохранения.
Более того,
приведенная конституционная норма
соответствует международным нормам, в
частности ст. 25 Всеобщей декларации прав
человека, ст. 12 Международного пакта об
экономических, социальных и культурных
правах, ст. 2 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к
Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод, согласно
которым государство обязано обеспечивать
охрану здоровья граждан и медицинскую
помощь нуждающимся в ней. Следует уточнить,
что охрана здоровья рассматривается
указанными актами и российским
законодательством значительно шире, чем
только медицинская помощь, что
предполагает целый блок публичных услуг в
области здравоохранения.
Таким образом,
социальные услуги в области
здравоохранения, являясь по своей сути
публичными, могут оказываться как
государственной, так и муниципальной и
частной системами здравоохранения, при
обязательном сохранении государственной
системы здравоохранения, существование и
развитие которой предусмотрено
Конституцией. Что касается пропорций в
общем объеме услуг в области
здравоохранения, то они могут меняться в
зависимости от целого ряда обстоятельств, в
том числе объемов финансирования,
установленных законодательством
ограничений и т.д. В различных регионах
России эти пропорции могут различаться. Для
обеспечения возможности реализации
гражданами своих конституционных прав в
области здравоохранения, их равенства,
предлагается разработать стандарты
государственных услуг, в том числе в
области здравоохранения.
Аналогичным
образом решается вопрос о государственных
услугах и в других социальных областях.
Отметим, что оказание государственных
услуг может быть предусмотрено не только
Конституцией РФ, но и федеральным
законодательством. В случае изменения
государственной политики, приоритетов в
определенной социально значимой сфере и
при отсутствии конституционных норм,
обязывающих государство предоставлять
государственные услуги, возможно не только
изменение пропорций, но и полная передача
публичных услуг негосударственному
сектору.
Представляется принципиальным
вопрос о сущности государственных услуг,
что это: государственные функции,
полномочия государственных органов или
нечто новое, неизвестное российскому
законодательству?
Сам термин
"государственные услуги", как мы показали
ранее, относительно новый и совсем недавно
стал входить в нашу жизнь и российское
законодательство (которое, к сожалению,
определения "государственные услуги" не
содержит). Тем не менее в том смысле, который
вкладывается в понятие "государственные
услуги", они существовали и раньше.
Действительно, в любом обществе
формируются общественно значимые интересы,
потребности обеспечения которых берет на
себя государство. Государственные услуги
непосредственным образом связаны с
публичными функциями государства, их
оказание государственными структурами
основано на этих функциях и вытекает из
них.
Принципиальным представляется
следующее уточнение: не на любых
государственных функциях могут
основываться государственные услуги.
Вероятно, там, где речь идет о
властно-распорядительных полномочиях, не
могут иметь места государственные услуги.
Это, на наш взгляд, является еще одним
признаком публичных, в том числе и
государственных услуг. С этой точки зрения
государственные функции следует разделить
на две большие группы:
1)
государственные функции, допускающие
оказание государственных услуг и
ориентированные на конечного пользователя
- гражданина или юридическое лицо;
2)
государственные функции, не связанные с
оказанием государственных
