Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в рф и концепция публичной собственности
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РФ
И
КОНЦЕПЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Г.Н.
АНДРЕЕВА
Андреева Г.Н., старший научный
сотрудник ИНИОН РАН, кандидат юридических
наук.
Государственная собственность как
разновидность собственности напрямую
связана с государством, а существование
последнего обусловлено реализацией
публичных функций. Существование
государственной собственности,
соответственно, также обусловлено прежде
всего публичными функциями и должно быть
увязано с их осуществлением. Это означает,
во-первых, что большая часть имущества,
находящегося в государственной
собственности, должна быть предназначена
прямо для осуществления публичных функций
и, во-вторых, что оно должно иметь такой
правовой статус, который исключал бы любое
его ограничение и изъятие в ущерб этой
публичной функции. Поскольку в
публично-правовых отношениях материальная
сторона не является самоцелью, а подчинена
реализации публичной функции, указанный
особый статус должен сохраняться
независимо от причин, по которым возникла
необходимость такого ограничения или
изъятия. Например, общепризнанно, что
законодательный орган для должного
осуществления своей публичной
(законодательной) функции должен иметь свое
здание. Это здание находится в
собственности государства. Независимо от
того, было ли оно специально построено для
обеспечения деятельности парламента или
используется просто подходящее здание, его
правовой статус как имущества будет
отличаться от статуса других обычных
зданий. Здание парламента нельзя продать,
сдать в аренду и вообще использовать не по
назначению, которое определяется публичной
функцией, реализуемой парламентом.
Гипотетически можно, конечно, представить
ситуацию, когда парламентарии пришли на
заседание парламента, а в его здании
устроен, например, рынок, и им негде
заседать и принимать законы, но для
современных правовых государств такая
ситуация относится к области фантастики.
Защищает здание парламента от превращения
этой фантастики в реальность
законодательно установленный особый
правовой статус. В странах, где имеется
разделение права на публичное и частное,
этот особый статус базируется на концепции
публичной собственности с характерными для
нее принципами неотчуждаемости,
неконфискуемости, недопустимости
наложения на нее ареста и некоторыми
другими.
Эта концепция предполагает,
что небольшая часть имущества,
принадлежащего государству, может
участвовать в гражданско-правовом обороте,
большая же его часть (находящаяся в
публичной собственности) из него изъята или
участвует в нем в очень ограниченных
законом рамках. Сам термин "публичная
собственность" подчеркивает связь этой
части государственного имущества с
осуществлением публичной функции.
Участники правоотношений, связанных с
публичной собственностью, изначально
знают, что вовлечены в отношения особого
правового режима в интересах общества в
целом. При этом особый статус публичной
собственности государства устанавливается
не для того, чтобы обеспечить государству и
этой части государственной собственности
какие-то преимущества, а для того, чтобы
исключить описанную выше ситуацию и
произвольное прекращение реализации
важной для общества в целом публичной
функции.
Практика законодательного
регулирования государственной
собственности в Российской Федерации
базируется не на концепции публичной
собственности, да и вообще не на какой-либо
теории, а строится исходя из необходимости
решения конъюнктурных, прагматических
задач, что, на наш взгляд, является одной из
причин некоторых системных проблем
законодательства.
1. Конституция и ГК о
государственной собственности в РФ
В
Конституции Российской Федерации
публичный характер государственной
собственности не получил четкого
выражения. Это вполне понятно и объяснимо.
Во-первых, при создании Конституции
конституционный законодатель
ориентировался на советский период и был
озабочен прежде всего созданием
конституционных механизмов,
предотвращающих возрождение советской
модели доминирования государственной
собственности и жестко ограниченного
режима частной собственности. Во-вторых,
само понятие публичной собственности в
западном понимании тогда в России даже не
начало формироваться. На западный термин
"публичная собственность" переносились
советские представления о государственной
собственности. Характерный пример: в
переводах иностранных конституций,
опубликованных в советский и ранний
постсоветский период, термин "публичная
собственность" переводился как
"государственная собственность", хотя с
правовой точки зрения это - не синонимы, и
стоящее за первым термином понятие шире,
чем стоящее за вторым.
Эти
обстоятельства и обусловили особенности
конституционного регулирования
государственной собственности. В главе 1
Конституции, содержащей основополагающие
положения, концептуальные начала для всей
Конституции, государственная
собственность упоминается не в связи с
государством, его органами или выполнением
каких-либо публичных функций, а в связи с
признанием и защитой "равным образом"
частной, государственной, муниципальной и
иных форм собственности. Такая постановка
вопроса в части 2 ст. 8 Конституции исключает
какой-либо акцент на публичном характере
государственной собственности, по крайней
мере, в данной статье.
В части 1 ст. 9
Конституции говорится о том, что "земля и
другие природные ресурсы используются и
охраняются в Российской Федерации как
основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей
территории". Вроде бы здесь речь идет о
публичной функции, осуществляемой в
интересах социума в целом: "народы,
проживающие на соответствующей территории"
в совокупности являются населением
Российской Федерации, реализацию интересов
которых и должно осуществлять государство.
Однако часть 2 этой же статьи
сформулирована таким образом, что из нее
прямо не следует увязывание упоминаемой в
ней государственной собственности на землю
и другие природные ресурсы с вышеуказанной
публичной функцией, поскольку наряду с
государственной собственностью (и в том же
качестве) указываются другие формы
собственности. Согласно части 2 ст. 9 "земля и
природные ресурсы могут находиться в
частной, государственной, муниципальной и
иных формах собственности". Кроме того, цель
включения этой статьи в Конституцию была
совсем иной - создать конституционные
основы правовой защиты земли и других
природных ресурсов как национального
достояния.
Не получил четкого выражения
публичный характер государственной
собственности и в главе 3 "Федеративное
устройство", прямо относящейся именно к
государству. Находящаяся в этой главе ст. 71
устанавливает только то, что в ведении
Российской Федерации находятся
"федеральная государственная
собственность и управление ею" (п. "д"), а ст. 72
- что в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации
находится "разграничение государственной
собственности" (п. "г").
Аналогичные
формулировки законодатель использовал и
применительно к органам государства, а
именно: согласно ст. 114 Конституции
Правительство Российской Федерации
"осуществляет управление федеральной
собственностью" (п. "г"), при этом также не
устанавливается связь с осуществлением
публичных функций.
Законодательная
конструкция публичной собственности
структурирует отношения собственности в
целом и государственной собственности в
особенности, поэтому включение данного
понятия в Конституцию для переходного
государства по меньшей мере желательно.
Такой была логика, например, болгарского
конституционного законодателя,
перешедшего от нормы о равной защите
законом и равных возможностях развития
всех форм собственности с их перечислением
в ст. 14 Конституции 1974 г. (в ред. 1990 г.) к норме
о том, что "собственность может быть частной
и публичной", а "режим объектов
государственной и общинной собственности
определяется законом", в ст. 17 действующей
Конституции 1991 г. (соответственно п. 2 и 4)
<*>. Это позволило принять Закон о
государственной собственности 1996 г.,
которым был установлен разный режим
государственной публичной и
государственной частной собственности.
Таким образом, был урегулирован вопрос о
статусе имущества, без которого
осуществление публичных функций вообще
невозможно, и остального государственного
имущества. Эта же модель была применена и к
муниципальной собственности как
разновидности публичной собственности
<**>.
--------------------------------
<*>
Конституции государств Европы: В 3-х т. Т. 1.
М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 396.
<**>
Подробнее об этом см., например, Андреева
Г.Н. Муниципальная собственность в
современных конституциях зарубежных стран
// Местное право. М., 2002. N 9 - 10. С. 42 - 43.
Вместе
с тем отсутствие конституционной нормы не
является препятствием для формирования
правовой конструкции публичной
собственности на уровне текущего
законодательства с последующим поднятием
ее важнейших элементов на конституционный
уровень в случае, если такая необходимость
возникнет. Именно таким путем нормы о
публичной собственности оказались на
конституционном уровне во многих
конституциях западных демократий.
Однако на настоящий момент концептуальная
неразработанность юридической конструкции
публичной собственности и отсутствие
указаний в Конституции на этот счет
отразились на содержании и подходах ГК.
Поскольку главная задача и целевое
назначение государственной собственности
должны состоять в материальном обеспечении
реализации публичных функций (в отличие от
частной собственности), то участие
имущества, находящегося в государственной
собственности, в гражданско-правовом
обороте должно быть исключением, а не
правилом, иначе государственная
собственность приобретает совершенно иное,
не свойственное ее природе качество. Если
же большая часть имущества, находящегося в
государственной собственности, участвует в
гражданско-правовом обороте и именно такое
его использование является правилом, то
возникает вопрос о причинах такого состава
имущества у государства. Главная цель
государства - не участие в
гражданско-правовом обороте, а публичные
функции, а они такого участия, как правило,
не требуют. Говоря иначе, если государство в
основном выступает в роли "частника", а не
особой организации по реализации общих для
всего населения интересов, то почему оно
именуется государством? Если же
последовательно исходить из того, что
государство все-таки особая организация
всего общества, реализующая публичные
функции, то участие принадлежащего ему на
праве собственности имущества в
гражданском обороте никак не должно быть
правилом, а должно рассматриваться, скорее,
как исключение. Но вот это-то
существеннейшее обстоятельство и забыли не
только четко обозначить, но даже упомянуть
создатели Гражданского кодекса.
Вместо
этого в главе 5 Гражданского кодекса
"Участие Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных
образований в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством" сделан, на
наш взгляд, излишний акцент на уравнивании
разных форм собственности. В этой главе не
разграничен правовой статус имущества,
находящегося в государственной
собственности и необходимого для
выполнения публичных функций, и имущества,
которое может находиться в
гражданско-правовом обороте. Так, согласно
ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты РФ и
муниципальные образования "выступают в
отношениях, регулируемых гражданским
законодательством на равных началах с
иными участниками этих отношений -
гражданами и юридическими лицами" (п. 1). В
отношениях, регулируемых гражданским
правом, дело и должно обстоять именно таким
образом, однако без указанной оговорки
возникает некий "перекос" в правовом
регулировании отношений в целом, его
неполнота. Включение же оговорки о том, что
имущество, находящееся в государственной
собственности, имеет главным образом
статус публичной собственности и выведено
из гражданско-правового оборота, по мнению
автора, восстановило бы равновесие в
правовом регулировании собственности в
целом и подчеркнуло бы особое, публичное
(необходимое для всего общества) назначение
большей части государственного имущества.
Это создало бы правовую основу и для
остального текущего законодательства,
поскольку был бы обозначен критерий для
очищения всего массива государственного
имущества от той его части, которая
сохраняется в нем в силу привычки со времен
социалистического государства и не связана
с осуществлением современным государством
публичных функций.
Некий намек на
особый характер имущества, находящегося в
государственной собственности, содержится
в п. 1 ст. 126 ГК, согласно которому "Российская
Федерация, субъект Российской Федерации,
муниципальное образование отвечают по
своим обязательствам принадлежащим им на
праве собственности имуществом, кроме
имущества, которое закреплено за
созданными ими юридическими лицами на
праве хозяйственного ведения или
оперативного управления, а также имущества,
которое может находиться только в
государственной или муниципальной
собственности". Однако этот намек не
расшифрован, и особый характер имущества,
находящегося "только в государственной
собственности", также прямо не увязан с
осуществляемой государством публичной
функцией.
Определение понятия
государственной собственности в ст. 214 ГК
характеризует ее как некую целостность,
различающуюся только посубъектно. Согласно
п. 1 этой статьи "государственной
собственностью в Российской Федерации
является имущество, принадлежащее на праве
собственности Российской Федерации
(федеральная собственность), и имущество,
принадлежащее на праве собственности
субъектам Российской Федерации -
республикам, краям, областям, городам
федерального подчинения, автономной
области, автономным округам (собственность
субъекта Российской Федерации)". В п. 5 ст. 214
устанавливается, что отнесение
государственного имущества к федеральной
собственности или к собственности
субъектов Российской Федерации
осуществляется в порядке, установленном
законом. Между тем, поскольку в ГК включены
правовые положения, касающиеся обращения
взыскания на имущество, находящееся в
государственной собственности, увязывание
статуса имущества с реализуемой с его
помощью публичной функцией представляется
необходимым.
Таким образом, и
Конституция, и Гражданский кодекс как
основополагающие для регулирования
отношений собственности акты не создают у
правоприменителя четкого представления о
роли государственной собственности в
реализации публичных функций государства и
соответственно о разном правовом режиме
государственного имущества, без которого
выполнение публичных функций государством
и его органами невозможно или крайне
затруднительно и которое в силу этого не
может участвовать в отношениях,
регулируемых гражданским правом (иначе
теряется самый смысл существования
государства как организации, реализующей
публичный интерес и публичные функции), и
режиме государственного имущества, которое
(в случае возникновения такой потребности)
может безболезненно для реализации
публичных функций участвовать в
гражданском обороте.
